Artículo

  • El Seguro contra el Paro Forzoso

Resumen

Abstract

Capitulo II - Historia y concepto del seguro contra el paro forzoso

2 . El seguro contra el paro forzoso tiene su origen en el movimiento sindical. Algunos sindicatos, a mediados del siglo XII, en Gran Breta?a y otros paises europeos, comenzaron a pagar asignaciones a sus miembros sin trabajo.

La primera institucion de seguro contra la desocupacion, organizada por la autoridad publica, inicio su funcionamiento en Berna en 1893. Siguieron el ejemplo otras ciudades o cantones suizos, especialmente la ciudad de Basilea y Saint Gall donde se realizo el 1.? de Junio de 1895 la primera tentativa de seguro obligatorio contra el paro, tentativa que no fue feliz, como lo revela el que haya durado apenas dos a?os.

A imitacion de Suiza, en Alemania, en Colonia en 1896 y en Leipzig en 1905, se constituyeron cajas comunales de seguro voluntario, que no tuvieron tanto desarrollo como las instituciones suizas.

Paralelamente hace su aparicion el sistema de organizacion del seguro contra el paro, por los poderes publicos en colaboracion con los sindicatos obreros, mediante subvenciones en favor de estos. Asi procedieron, en Francia, la Municipalidad de Dijon en 1896 y la de Limoges en 1897 y en Belgica, la provincia de Lieja en 1899 y la ciudad de Gantes en 1901, ciudad esta en que el sistema alcanzo pleno exito y consistia en la formacion de un fondo de desocupacion destinado a aumentar las indemnizaciones recibidas por los parados afiliados a una caja de paro o los ahorros hechos por los que preferian la prevision individual al seguro mutuo. La experiencia de Cantes se extendio, dentro de Belgica, a otras ciudades y fuera de ella, a Holanda, Francia, Alemania, Italia y Suiza, paises todos donde, a semejanza de Cantes, se organizaron fondos comunales o intercomunales de desocupacion.

Francia en 1905, Noruega en 1906, Dinamarca en 1907, trasladaron el sistema de Cantes, de los dominios de la comuna a los del Estado, con algunas importantes adaptaciones.

En Inglaterra, la Ley de 1911 sobre seguro nacional introdujo el seguro obligatorio contra el paro en determinadas industrias en que la desocupacion hacia estragos, como la construccion, la mecanica y la construccion de naves. El numero de asegurados, 2.250.000, sobrepaso en un gran margen la cifra alcanzada por todos los demas paises en conjunto. En 1916 el ensayo se amplio a los trabajadores en municiones y en metales, en cuero, en caucho, en productos quimicos y otros respecto de los cuales se preveia desocupacion despues de la guerra, con lo que los asegurados subieron a 3.750,000. En 1920, una nueva ley (modificada en 1921 y 1924) incluyo en la obligacion de este seguro a todos los trabajadores manuales y a algunas categorias de asalariados no manuales. Admitio ciertas excepciones, como los obreros agricolas, los empleados domesticos, las personas que sirven puestos estables (funcionarios, institutores, ferroviarios). El numero de ~ asegurados llego a 12 millones (1) . Inglaterra fue, pues, el pais en que hizo su iniciacion el regimen' nacional del seguro obligatorio contra el paro.

La Conferencia Internacional del Trabajo no ha permanecido ajena a este interesante movimiento en favor de esta nueva forma de la prevision social. En su primera reunion, en Washington, en 1919, adopto una Recomendacion que aconseja que cada Estado organice 'un sistema efectivo de seguro contra el paro, sea por medio de una institucion del gobierno, sea acordando subvenciones del gobierno a las asociaciones cuyos estatutos preven, en favor de sus miembros, el pago de indemnizaciones de paro'. En la misma reunion se aprobo el Convenio sobre el paro cuyo articulo 3.? declara que los Estados que lo ratifiquen 'y que tengan establecido un sistema de seguro contra la desocupacion, deberan, en las condiciones fijadas de comun acuerdo por los interesados, tomar medidas que permitan a los trabajadores pertenecientes a un Estado (Miembro de la Organizacion Internacional del Trabajo) y que trabajan m el territorio de otro Estado (Miembro tambien), recibir indemnizaciones iguales a las que corresponden a los trabajadores de este segundo Estado'. En la segunda reunion de Genova, 1920, se adopto una Recomendacion que formulaba respecto de los marinos un principio del todo analogo al ya transcrito de la Recomendacion - de Washington. En esta misma segunda sesion se acordo el proyecto de Convenio concerniente a la indemnizacion de paro en caso de perdida de la nave por naufragio. En la VIII? sesion, en Ginebra, en 1926, la Conferencia resolvio pedir al Consejo de Administracion de la Oficina Internacional del Trabajo, que inscribiera en el orden del dia de una reunion proxima la cuestion relativa al seguro contra el paro. Como consecuencia de esta insinuacion, el asunto figuro, en primera discusion, en el programa de la reunion XVII, en 1933 y en segunda discusion, en el orden del dia de la XVIII sesion, 1934, donde se aprobaron un proyecto de Convenio y una Recomendacion sobre seguro contra el paro y diversas formas de asistencia a los desocupados, cuyo contenido expondremos con amplitud en otro lugar de este trabajo.

El seguro contra el paro se desenvolvio rapidamente despues de la guerra. A principios de 1919 el numero de trabajadores asegurados en todo el mundo, llegaba a 4 millones y medio 0 5 millones aproximadamente, de los cuales 3.750,000 correspondian a Gran Breta?a. En la actualidad el seguro obligatorio contra el paro se aplica en nueve paises y el seguro facultativo en igual numero de paises. Suiza esta incluida en ambos grupos, en razon de que algunos cantones poseen el seguro obligatorio y otros el facultativo. En el primer grupo no se ha tomado en cuenta a Wiscosin (Estados Unidos) en que la aplicacion del regimen instituido por la Ley de 28 de Enero de 1932, ha sido postergada. Tampoco se ha considerado en el primer grupo a la Union de las Republicas Socialistas Sovieticas, porque el regimen de seguro obligatorio introducido por el Codigo del Trabajo de 1922, no se aplica, en virtud de una ordenanza de 9 de Octubre de 1930, que suspende indefinidamente todas las prestaciones del seguro contra el paro. El numero total de trabajadores de los paises de uno y otro grupo que aprovechan del seguro, asciende a cerca de 42 millones, segun aparece de un cuadro (2) en que no figuro Espa?a, pais que pertenece al segundo grupo.

Con motivo de la ultima crisis no ha habido gobiernos que no se hayan visto, obligados a organizar o subvencionar sistemas de socorro y Asistencia a los parados, pero no es posible precisar siquiera aproximadamente el numero de trabajadores a los cuales ha alcanzado esta proteccion.

3. Tiene vivo interes determinar que debemos entender por seguro contra el paro forzoso, particularmente en relacion con el concepto de asistencia a los desocupados.

Los diversos, paises han optado por aquel o por esta o han puesto en practico simultaneamente ambos sistemas, el segundo como complemento del primero.

Se han propuesto diferentes criterios para distinguir el seguro, de la mera asistencia. Se ha dicho, en primer lugar, que hay que atender a si el derecho a indemnizacion esta sujeto a condiciones o no lo esta. Sin embargo, todos los regimenes fijan requisitos, bien que no hay requisitos que puedan estimarse fundadamente exclusivos del seguro y los hay que son comunes a el y a la asistencia. Otros afirman que la norma de distincion la da la exigencia de la comprobacion del estado de necesidad, como condicion del derecho a prestaciones, comprobacion que seria caracteristica del sistema de asistencia. No obstante, Austria, que tiene establecido el seguro obligatorio, somete a los solicitantes a la dicha comprobacion, desde el momento en que quedan cesantes. En Alemania, pais en que tambien rige un sistema de seguro obligatorio, las mujeres casadas deben acreditar el estado de necesidad desde que caen en paro e igual exigencia se extiende a todos los asegurados despues de un plazo relativamente breve. Por ultimo, se sostiene que para .que haya seguro es necesario que los beneficiarios paguen cotizaciones, criterio que es objetable, porque el grado en que contribuyen los trabajadores varia grandemente en las legislaciones y resultaria artificial atribuir a una contribucion que puede ser de cuantia insignificante, merito suficiente para transformar en seguro lo que, en el fondo, es simple asistencia. Ademas, la 'ley sobre los fondos de reserva y la compensacion del paro' del Estado de Wiscosin (Estados Unidos), prescribe solo cotizacion de los patrones, lo que no impide que uniformemente se considere como un seguro el regimen que ella, crea. Igual cosa establecia el sistema de la Union de las Republicas Socialistas Sovieticas, en vigor hasta Octubre de 1934. En algunos paises es el Estado el que no contribuye y en otros son los patrones los exentos.

A pesar de la incertidumbre terminologica que fluye de lo expuesto, Marguerite Schoeler intenta una definicion al decir que 'el seguro contra el paro es una institucion, privada o publica, que suministra al trabajador asegurado una compensacion por la perdida de salario que sufre cuando es obligado al paro a causa de no poder encontrar un empleo conveniente'. y completa, en seguida, el concepto, agregando que 'esta reparacion representa de ordinario un derecho legalmente adquirido a cambio del pago de cierto numero de cotizaciones, en oposicion a la, asistencia de paro, cuyo funcionamiento reposa en el criterio de necesidad'.

Por nuestra parte, reconociendo la ausencia de un elemento decisivo de diferenciacion, sin perjuicio de asignar importancia especial al seguro entendido en el concepto de Marguerite Schoeler, dedicaremos atencion, en general, a todas las instituciones que tengan por fin procurar indemnizaciones a los desocupados involuntarios que cumplan determinados requisitos. Aunque sea innecesario, advertiremos que usamos y usaremos el vocablo 'indemnizacion' en una acepcion amplia y que, por lo tanto, no nos atenemos a la diferencia que la legislacion inglesa, desde Septiembre de 1931, h a introducido entre las 'indemnizaciones de seguro' y los 'pagos provisionales'. Sin embargo, no seran objeto de nuestro estudio las instituciones generales de asistencia publica que alcanzan a los indigentes, sino en cuanto puedan interesar desde el punto de vista del paro forzoso.

Los sistemas de indemnizacion a los parados implican el reconocimiento en favor de estos, de un derecho a ciertas prestaciones, en condiciones determinadas. De aqui que, no obstante el caracter eminentemente objetivo que deseamos imprimir a este trabajo, nos sintamos inclinados a declararnos partidarios de que los organismos llamados a servir esas prestaciones, cuenten con la garantia del Estado y funcionen bajo la fiscalizacion de este, lo que no significa excluir al seguro facultativo, que tiene, debemos decirlo tambien, por basarse habitualmente en organizaciones sindicales o profesionales subvencionadas por el Estado, la grave deficiencia de dejar al margen de su proteccion a los trabajadores que mas la necesitan, es decir, a los no organizados.

Capitulo III :Concepto del paro forzoso

4. Tiene gran interes precisar el concepto del riesgo que el seguro contra el paro forzoso tiende a indemnizar.

Desde luego, es requisito indispensable del derecho a indemnizacion de paro, el que el desocupado sea apto par, el trabajo y este dispuesto a trabajar. En consecuencia, estan al margen de los beneficios de este seguro las persona; incapacitadas para el trabajo, por enfermedad, accidente invalidez o vejez. Asi lo estatuyen, por ejemplo, las legislaciones de Alemania, Gran Breta?a y Polonia. Aunque se trate de personas habiles para ciertos trabajos, si perciben indemnizacion de seguro de enfermedad, pension de, vejez u otra prestacion analoga, salvo la correspondiente a los mutilados de guerra, no son considerados como desocupados, para los efectos del derecho a indemnizacion del seguro contra el paro, principio que esta establecido en Alemania, Austria, Bulgaria, Dinamarca, Francia, Gran Breta?a y Estado Libre de Irlanda, Queensland, Checoeslovaquia.

Tampoco confiere derecho a indemnizacion de paro la perdida de un empleo ocasional servido por trabajadores independientes y ajeno a la profesion de estos, como contratistas, posaderos, artesanos, comerciantes. En Alemania, por ejemplo, 'es cesante el que se ocupa habitualmente, a titulo profesional y en forma principal, como asalariado, pero que se encuentra pasajeramente sin empleo y que no gana en mi trabajo independiente, en especial, como agricultor o artesano, su subsistencia. . .

De lo dicho se desprende que se estima inconciliable la calidad de cesante con el desempe?o actual de una actividad lucrativa, norma que admite excepciones en favor de quienes ejercen un peque?o empleo ocasional que suministra ganancias minimas, que en Alemania, para invocar un caso concreto, no deben exceder del 20% de la indemnizacion hebdomedaria del paro completo, incluyendo en esa indemnizacion, para los efectos del calculo, las asignaciones familiares. Si excedeis el 20% expresado, la mitad del excedente se deduce de la indemnizacion.

La desocupacion involuntaria puede ser completa o parcial. Es completa en el parado que ha sido desahuciado y a quien no liga contrato de trabajo alguno y es parcial en el trabajados que mantiene su contrato de trabajo, pero con labor disminuida. Los parados completos tienen derecho indiscutido a indemnizacion del seguro; no asi los parciales cuya situacion, desde el punto de vista indicado, representa un problema.

El caso de las personas que son despedidas temporalmente con promesa de ser nuevamente empleadas dentro de algun tiempo, es resuelto, en general, por las legislaciones, en el sentido de reconocerles calidad de parados, salvo en Alemania, donde tal reconocimiento solo procede cuando la inactividad se prolonga y segun ciertas circunstancias.

El paro parcial presenta habitualmente una de estas tres formas: a) reduccion del numero de horas diarias; b) disminucion che las jornadas semanales; y c) trabajo por turnos en que alterna una semana o quincena de labor con una de paro.

El pago de indemnizaciones a los parados parciales es defendido por diversas consideraciones. El paro parcial, se dice, es un mal menor. La reduccion de la duracion del trabajo permite conservar la totalidad de la mayor parte del personal. Para los trabajadores es preferible tener trabajo y salario, aunque reducidos, a carecer en absoluto de lo uno y de lo otro. Se trata de ventajas innegables que se mantienen a condicion de que el procedimiento no se prolongue indefinidamente ni degenere en abuso.

Sin embargo, la indemnizacion en favor del parado parcial es duramente combatida por muchos, particularmente por los propios asalariados. Se dice que tal sistema en que el trabajador percibe subsidio como complemento del salario, permite a ciertos empleadores pagar su mano de obra a costa de los fondos del seguro, lo que, a veces, equivale a decir, a costa de los demas empleadores. Se agrega que el pago de subsidios a los parados parciales, estimula, propaga y da caracter permanente a la practica sistematica del 'short time' o de la desocupacion parcial, con lo que se crea una situacion general de 'sub-empleo' que implica para la clase trabajadora ganancias insuficientes y miseria. En apoyo de esta segunda objecion puede invocarse la experiencia de Inglaterra, donde los abusos del paro parcial indemnizado, han sido reconocidos por el Ministerio del Trabajo.

El pago de indemnizacion a los desocupados parciales esta subordinado a condiciones que varian en los diversos paises. En algunos se precipita que el paro parcial consista en reduccion del numero de jornadas semanales, y generalmente se exigen tres jornadas sin trabajo; en otros, como Suiza y Dinamarca, basta la disminucion de las horas de trabajo diario; la lea- suele prever expresamente la exigencia de que medie una rebaja proporcional del salario; en Francia, el paro parcial debe afectar a todo el personal del establecimiento o de parte de este; en Queensland se requieren, a lo menos, dos meses de cesantia parcial.

Como conclusion de este Capitulo, juzgamos oportuno reproducir el concepto del paro forzoso, segun Carlos Garcia Oviedo, concepto que, en cuanto a algunos de los terminos que lo expresan, desarrollaremos mas adelante: 'Se entendera por paro forzoso el producido por causas ajenas a la voluntad del parado que no encuentre una ocupacion adecuada a su trabajo habitual, con exclusion, por tanto, del que se deriva de incapacidad fisica del obrero (accidente, enfermedad comun o profesional, invalidez y vejez) y de los conflictos del trabajo (huelga y paro patronal)'.

Capitulo IV : Ambito

5. Aunque, en rigor, el seguro contra el paro forzoso debiera cubrir a todo el que está expuesto a ese riesgo; las legislaciones positivas están lejos de asignarle tal amplitud.

Diversas son las fórmulas que las distintas leyes han adoptado, para determinar su campo de aplicación. En Gran Bretaña, en el Estado Libre de Irlanda, en Polonia, se declara sujetas, en principio, a la obligación del seguro contra el paro, a todas las personas que trabajan en virtud de un contrato de trabajo y en Queensland (Australia) se especifica que comprende a todo aquel cuyo salario está fijado en una convención colectiva, en una sentencia arbitral o en los reglamentos de aprendizaje. Otras leyes, como la alemana, la austriaca y la búlgara, disponen que el seguro contra el paro se aplique a las personas afectas al seguro de enfermedad o a otra rama del seguro social. Criterio idéntico establece la ley de seguro facultativo de Checoeslovaquia y uno análogo, las leyes de tres cantones suizos en que rige el seguro obligatorio, donde éste se hace aplicable a los trabajadores de las empresas sometidas a la ley federal sobre las fábricas. Algunas legislaciones optan por declarar que el seguro se aplica a todas las personas que arriendan sus servicios a terceros o que obliga a todos los trabajadores, como lo hacen la ley italiana y la mayor parte de las leyes cantonales suizas. Las leyes inglesa, búlgara y polaca agregan explícitamente a la fórmula ya enunciada, que el seguro se extiende a los marinos y a ciertos trabajadores de los servicios públicos.

Además de disposiciones que fijan positivamente el campo de aplicación del seguro contra el paro, las leyes contienen preceptos que introducen restricciones o excepciones que nos proponemos estudiar en los párrafos que siguen de este capítulo. Las excepciones suelen referirse a la profesión, a la edad o a la nacionalidad de los interesados. Las exclusiones se basan en consideraciones de diversa índole: el excesivo peso del riesgo, como ocurre en el caso de los trabajadores estaciónales; la dificultad de fiscalización, si se trata de personas que trabajan simultáneamente por cuenta de varios patrones; la inexistencia del riesgo o la escasa posibilidad de el, como sucede con los trabajadores que ganan salarios altos o con los funcionarios.

En los regímenes facultativos las excepciones son mucho menos numerosas, pero las limitaciones en su aplicación fluyen, en primer lugar, de la falta de obligatoriedad y en seguida, de las disposiciones de los .reglamentos clase fijan los requisitos de las subvenciones de los poderes públicos y que pueden restringir la facultad de las cajas privadas, de fijar el ámbito del seguro instituido por ellas.

6. Para estudiar los fundamentos de la excepción relativa a los trabajadores agrícolas, es interesante examinar suscintamente las formas que puede presentar la desocupación en la agricultura (3).

El paro ocasional, que es el menos importante, tiene carácter local y se produce a consecuencia de una mala cosecha o de condiciones atmosféricas especialmente favorables, que disminuyen la demanda habitual de mano de obra para la siega o para otras labores. Esta forma del paro agrícola puede considerarse como estacional en cuanto afecta a pequeños cultivadores que buscan un empleo asalariado sólo en épocas de gran demanda de mano de obra.

El paro estacional es endémico y tiene su origen en que la propia producción agrícola es estacional. En los países templados se produce en invierno, yen los tropicales, en la estación seca. Su duración varía, según la latitud, el lugar y el sistema de cultivo (monocultivo o agricultura mixta). El período anual de trabajo efectivo puede durar seis meses o menos. El paro estacional agrícola tiende a crecer, entre otras causas, por la introducción de ciertas maquinarias, como la trilladora. Es verdad que existe la posibilidad de que los trabajadores agrícolas alternen sus ocupaciones entre la agricultura en verano y otras industrias en las demás estaciones (sivicultura, industria maderera, construcción de caminos, industria azucarera, industria frigorífica o aun trabajos urbanos). Pero esta posibilidad es estrecha. La solución más acertada para este paro la constituyen las obras públicas. Italia, por ejemplo, se ha preocupado de fomentar trabajos de mejoramiento del suelo. Otros países, como España, han procurado, .mediante leyes de colonización y de reforma agraria, difundir la pequeña propiedad entre los trabajadores agrícolas.

El paro debido a las depresiones cíclicas de la economía, es muy raro que se deje sentir en la agricultura. Generalmente, ni la producción agrícola ni la demanda de mano de obra resultan afectadas por tales depresiones.

El 'sub-empleo' permanente es la cuarta y última forma de paro agrícola. Se señalan como causas la sobrepoblación de los campos o el insuficiente desarrollo de la agricultura. En todos los continentes, incluso en Europa, hay regiones que padecen de este mal. En ellas la población pasa por períodos de inactividad que duran uno o dos días por semana y aun varias semanas y meses consecutivos. Para remediar esta situación, en Italia los patrones se obligan, en virtud de contratos colectivos, a ocupar una cantidad mínima de mano de obra por unidad de terreno y en España el Gobierno ha sido autorizado para declarar obligatorio, por razones de utilidad pública, el cultivo de tierras cuyo abandono provocaría desocupación.

Apesar de las deficiencias de las estadísticas pertinentes, puede afirmarse como un hecho que el paro agrícola se ha desarrollado apreciablemente en los últimos años. La causa principal del fenómeno anotado es la introducción de las máquinas en la agricultura. La depresión industrial, por su parte, impide a los trabajadores de los campos encontrar en la industria la ocupación que les falta durante las épocas de inactividad agrícola. Más aun, la industria no sólo es incapaz de absorver el excedente de obreros rurales, sino que agrava la condición de éstos al provocar la vuelta a los campos, de los trabajadores urbanos que quedan cesantes como consecuencia de la paralización de fábricas o faenas o de la reducción de éstas.

Las tentativas encaminadas a organizar un movimiento de retorno a la tierra, resultan contraproducentes frente al problema del paro agrícola. En efecto, sabido es que las autoridades o instituciones privadas se han preocupado en varios países de procurar que los parados urbanos se empleen en el campo u obtengan en éste una parcela de terreno para cultivarla. Ahora bien, cuando se trata de obreros de las ciudades que son colocados en los fundos sin otra remuneración patronal que el alojamiento y la alimentación, pero con derecho a subsidio parcial o total de paro, los trabajadores agrícolas entran a padecer, a lo menos, por la incertidumbre que los cesantes urbanos les crean para la estabilidad de sus empleos; y cuando es una politices de estímulo directo o indirecto a la subdivisión o parcelación de la propiedad rural, surge el peligro de provocar factores de concurrencia irregular en el mercado de los productos de la agricultura. Así se explica que ya en 129 el Presidente de la Federación Internacional de los Trabajadores de la Tierra, protestara contra la carga que se imponía a la agricultura, de absorber a los asalariados urbanos que abandonaban la ciudad. Con motivo del crecimiento del paro en la agricultura, las organizaciones de trabajadores agrícolas que hasta hace poco miraban con indiferencia el seguro contra la desocupación, han comenzado a situarlo en lugar preferente de sus reivindaciones, para lograr ser incluidos en el seguro, en los países que los exceptúan de el y para obtener un mejoramiento de condiciones, en los países en que la legislación correspondiente se extiende a los asalariados de los campos. Manifestaciones de este movimiento se advierten en Escocia, Inglaterra, País de Gales, Austria, Alemania.

El artículo 3.° de la Recomendación de Washington, de 1919, sobre el paro, aconseja a cada Estado que organice un sistema efectivo de seguro contra la desocupación, insinuación que alcanza también a los trabajadores agrícolas, como se desprende del artículo 1.° de la Recomendación de Ginebra de 1921, concerniente a los medios de prevención del paro en la agricultura. El objetivo de esta última Recomendación, fue hacer ver a los gobiernos la necesidad de fomentar el aumento de la producción agrícola con fines economícos y sociales, aumento en el cual se basan las medidas de prevención preconizadas por la Recomendación de 1921. En las actuales circunstancias, en que la circulación de los productos agrícolas tropieza con grandes dificultades y en que se tiende más bien, en esta materia, a imponer restricciones nacional e internacionalmente; es de toda evidencia que tales medidas no son oportunas. El Convenio de Ginebra, de 1934, que asegura a los desocupados involuntarios indemnizaciones o asignaciones, según lo dispuesto en su artículo 2.°, N .º 4.', no es aplicable a los trabajadores agrícolas. La Recomendación relativa al mismo asunto indicado, aprobada también en Ginebra en 1934, en los incisos a), b) y c) de su N.° 4.°, prescribe que 'los sistemas de seguro o de asistencia en caso de paro, deben aplicarse, en cuanto sea posible, a toda persona empleado en virtud de un contrato de trabajo', que las excepciones que sean indispensables se limiten a un mínimo estricto y que, si hubiere dificultades para aplicar a alguna categoría- de trabajadores las reglas que rigen el seguro contra el paro, deben adoptarse arbitrios especiales que hagan posible el seguro de esos asalariados. He aquí las iniciativas de la Conferencia Internacional del Trabajo en punto a desocupación en la agricultura.

La mayor parte de los países que tienen instituido un sistema de seguro obligatorio contra el paro, excluyen a los trabajadores agrícolas.

En Italia, por Decreto de 19 de Octubre de 1919, se garantizó a todos los trabajadores, inclusos los de los campos, indemnización de cesantía. Pero esta tentativa, en lo que a los asalariados de la agricultura se refiere, no perduró, pues fueron excluidos por Decreto de 30 de Noviembre de 1923, que se fundó en la dificultad para comprobar el carácter involuntario del paro del trabajador agrícola, derivada del hecho de ser estacional el trabajo rural y en la consideración de que la desocupación de los campos debe remediarse por el desarrollo de la producción y de los trabajos públicos de mejoramiento de las tierras.

En Inglaterra la agricultura está exceptuada del seguro. Se argumenta en ese país, que el paro agrícola no es suficiente para justificar una medida de esa índole y que las tasas de contribución del seguro vigente en Gran Bretaña, constituirían un gravamen demasiado pesado para patrones y obreros agrícolas. Sin embargo, una comisión interministerial de seguro contra el paro (4), en 1926, por la mayoría de sus miembros, opinó que el riesgo de paro existía en la agricultura y que había que afrontarlo mediante la institución de un régimen de seguro contra la desocupación, especial para los trabajadores rurales. En el mismo sentido se pronunció la Comisión Real de seguro contra el paro (1930-1932).

La legislación alemana dictada después de la guerra, que introdujo el seguro contra la cesantía, incluyó a los trabajadores de los campos. Pero, posteriormente, se establecieron exclusiones que fueron mantenidas en la Ley de 1927 sobre oficinas de colocación y seguro contra el paro y que tienen por efecto que la mencionada institución rija únicamente para el 40 o 50% de la totalidad de los trabajadores agrícolas.

Hay legislaciones que, excepcionalmente, comprenden en el sistema obligatorio del seguro a ciertas categorías de obreros rurales, específicamente determinadas. Así lo hacen las leyes de Queensland (Australia), de Austria y de Italia. Los trabajadores agrícolas que suelen incluirse son los de la industria azucarera y de la ganadería, de los aserraderos, los forestales, los empleados en obras de irrigación y de drenaje. En Italia hay que citar la particularidad de que el Ministro de Corporaciones puede decretar la inclusión en el seguro, de ciertas categorías de obreros rurales de determinados distritos.

En los sistemas facultativos de seguro contra el paro forzoso, generalmente, se comprende a todos los asalariados, inclusos los de la agricultura, pero, como en esos sistemas el asegurador es una organización obrera, muy escasamente alcanzan, en el hecho, sus beneficios hasta los trabajadores de los campos. Los países en que el seguro facultativo ha llegado a tener una relativa importancia para los obreros rurales, son Checoeslovaquia, Dinamarca y Holanda.

Como y a lo anticipamos, el artículo 70 de la Ley alemana de 1929 no exime a los que trabajan en la agricultura y la silvicultura, sino 'cuando la persona empleada es propietaria o arrendataria de un predio agrícola o forestal de extensión suficiente para asegurar lo necesario para su subsistencia y la de los miembros de su familia', a condición de que habitualmente no complete la mitad del año en calidad de asalariado. La excepción cubre también a los causahabientes del propietario o arrendatario. La legislación danesa contiene preceptos de inspiración idéntica.

Los sitemas obligatorios de seguro se preocupan esencialmente de proteger a los obreros efectivamente expuestos al riesgo del paro y excluyen a los no sujetos a ese riesgo y a aquellos para quienes este peligro es improbable o remoto. De aquí que la Ley alemana exceptúe a los domésticos de fundos, y a los asalariados contratados por escrito por un año o más o por plazo indeterminado, con la estipulación de un término de desahucio de 6 meses, como mínimo, excepción esta última que cesa 6 meses antes de la expiración del contrato.

7. Los empleados domésticos son generalmente excluidos del seguro obligatorio contra el paro forzoso. Así ocurre en. Austria, Gran Bretaña y Estado Libre de Irlanda; Italia, Wiscosin, Polonia y ocho cantones suizos. En cinco de éstos, se trata más bien de una exención, pues se reserva a los interesados la, opción a asegurarse voluntariamente.

En cambio, los incluyen la ley alemana (1927) y la del cantón de Basilea. En Alemania están excluidos solamente de la asistencia de crisis (Ordenanza de 11 de Octubre de 1930), de manera que, agotado el derecho a indemnización del seguro, los empleados domésticos pasan directamente a la asistencia comunal.

 Las razones de la exclusión de que se hace objeto a esta categoría de asalariados, son la situación para ellos favorable del mercado del trabajo, la carga excesiva que les significarían las cotizaciones y las dificultades de fiscalización. Se trata de fundamentos de solidez muy dudosa, pues la crisis económica ha obligado a muchas familias a reducir sus empleados domésticos o a prescindir de éstos y en cuanto al gravamen de las cotizaciones, ciertamente que más penosas son las privaciones de la cesantía, particularmente grave para trabajadores cuyos salarios en dinero son de ordinaria de una exigüidad tal que hace impracticable el ahorro.

De los sistemas de seguro facultativo, el único que excluye a los empleados domésticos es España. Pero, como en el hecho la organización sindical de estos trabajadores está poco desarrollado y ella es la base del seguro voluntario, raras veces están cubiertos por éste.

Es interesante anotar la acepción atribuida al vocablo 'domésticos' por la jurisprudencia británica: 'servidores que tienen por función principal o general estar en la proximidad de la persona de su empleador o de los locales considerados como residencia de éste o asimilados a ella, para responder a las necesidades o ejecutar los deseos de dicho empleador o de las personas que forman parte del círculo de éste o que se relacionan con el, incluidas las visitas'.

8. Los empleados particulares son colocados dentro del campo de aplicación del seguro contra el paro forzoso, a veces, las menos, en virtud de mención explícita de la legislación respectiva. Así lo hace la ley especial polaca dictada para los empleados, los trabajadores que ejercen una profesión liberal o una profesión artística, los institutores, los periodistas y los oficiales de la marina mercante.

Por regla general, los empleados particulares quedan adscritos implícitamente al régimen del seguro contra la desocupación, por medio de una fórmula genérica que los comprende a ellos y a los obreros. Tal es el método seguido por las leyes austriaca y alemana que establecen que el seguro se aplica a las personas aseguradas contra la enfermedad. La ley alemana agrega que la obligación se extiende, además, a los que, aunque están sujetos al seguro de los empleados, están exentos del seguro de enfermedad por la sola razón de exceder el sueldo del máximo previsto por este último seguro. En Gran Bretaña sólo quedan exceptuados los trabajadores no manuales cuyo sueldo es superior a 250 libras por año. En Queensland (Australia) son excluidas las personas que ejercen una profesión relativa al derecho o a la medicina u otra profesión liberal y que prestan servicios que exigen habilidad personal, conocimiento y atención especial.

 En los países que tienen instituido el seguro facultativo, las leyes no prevén excepción alguna que afecte a los empleados particulares, salvo la de Checoeslovaquia que excluye al empleado cuyo contrato le garantiza un plazo de desahucio de un año o más.

En muchos países existen cajas complementarias de socorro para los asegurados que han agotado su derecho a indemnización del seguro o cajas de socorro para los trabajadores que están totalmente al margen de ese derecho, por estar excluidos del régimen respectivo. A unas y otras tienen opción los empleados particulares.

No obstante lo dicho precedentemente, las estadísticas revelan que, en la práctica, el seguro contra el paro forzoso se aplica a los empleados particulares en proporción relativamente reducida. En Inglaterra, en Julio de 1931, de 12.777,000 asegurados, sólo 2.564,000 podían estimarse como empleados. En Polonia, en que rige el seguro sin limitación relativa al monto de los sueldos y en que, por lo tanto, la proporción sube en términos satisfactorios, en Noviembre de 1931 había 866,000 asegurados de los trabajadores manuales y 258,000 de los empleados y de los trabajadores no manuales. En Francia, para citar un ejemplo de sistema facultativo, en 1928, de 144,000 miembros de cajas subvencionadas por el Estado, sólo 12,000 aproximadamente eran empleados particulares.

En Polonia, como ya se ha dicho, se ha establecido un régimen especial de seguro contra el paro para los emplea-dos y para los asalariados no manuales. Igual cosa se ha hecho en Gran Bretaña para los empleados bancarios y de instituciones de seguros. Se trata de una política que obedece a la idea de que los empleados o ciertas categorías de ellos deben ser sometidos a sistemas particulares adecuados. Se ha comprobado que los empleados se resisten a pertenecer a la misma caja que los obreros y a concurrir juntamente con éstos a las oficinas de colocación, para acreditar la calidad de cesante.

9. Hemos enunciado el principio de que las leyes del seguro contra el paro forzoso excluyen, a las personas que no están expuestas a ese riesgo o que lo están, pero muy remotamente. De aquí que sea motivo uniforme de excepción la circunstancia de la estabilidad del empleo que se sirve.

Dentro de esta exclusión general quedan incluidos, en primer término, los empleados de servicios públicos pertenecientes al Estado o a Compañías concesionarias o meramente privadas. Para algunos de estos dependientes puede invocarse también, como fundamento de la exclusión, el hecho de ser beneficiarios de un sistema de retiro o jubilación. La ley inglesa no es aplicable al personal de toda repartición del Estado o de cualquiera otra autoridad pública o local, de las compañías de ferrocarriles y de las empresas de utilidad pública, siempre que el Ministro del Trabajo certifique que, el empleo en cuestión puede considerarse como permanente, que el empleado tiene en el tres años de servicios y que los términos y condiciones del contrato lo eximen de la ley. De los empleados del Gobierno central, se exceptúan los que están destinados, en una función o calidad definida, al servicio permanente de la Corona y los empleados a prueba aspirantes a empleos de la clase aludida, aquellos y éstos, por el sólo ministerio de la ley.

 En Italia están excluidos, en virtud de un Decreto de 1923, el personal de las empresas públicas y privadas, que tiene garantida la estabilidad de sus empleos y lo obreros, agentes y empleados permanentes del Estado, de la Casa Real, de las provincias, de las comunas, de las instituciones públicas de beneficencia y de las empresas de servicios públicos.

En Alemania, los funcionarios y los empleados de los servicios públicos quedan exceptuados del seguro contra el paro.

 En Austria los funcionarios no están -sometidos al sistema de seguro en referencia, por no estarlo al seguro de enfermedad. Además, la Ley de 1926 sobre seguro de los empleados, exime a los agentes de la Confederación, de un país federado o de una comuna y de las fundaciones, establecimientos y empresas públicas, siempre que tengan derecho a pensión y a retiro. Disposiciones análogas contienen las leyes búlgara, polaca, de Wiscosin y de los cantones suizos de régimen obligatorio.

 Algunas legislaciones exceptúan expresamente a los militares y a los eclesiásicos.

 Entre los sistemas de seguro facultativo, excluye a los funcionarios el de España. El de Checoeslovaquia los priva del suplemento del Estado a los socorros del paro. En los demás países de régimen voluntario no hay excepción expresa, pero, en el hecho, están al margen del seguro.

 Como hemos visto, las legislaciones italiana y británica han extendido la exención que se funda en la estabilidad de los empleos, aún a los empleados que trabajan en empresas privadas. Idéntico principio aparece acogido, en lo que respecta a los obreros, en la disposición ya citada de la ley alemana, que excluye a los trabajadores agrícolas que prestan servicios en virtud de un contrato escrito con plazo mínimo de un año o que no puede ser desahuciado con anticipación inferior a seis meses.

 Diremos, por último, que esta excepción basada en el carácter estable del empleo, ha sido y es seriamente discutida. Desde el punto de vista de la solidez financiera del seguro, porque substrae aportes valiosos que no representan responsabilidades efectivas o que las acarrean en grado mínimo. En virtud de consideraciones de solidaridad social que obligaría a los que gozan de una situación estable, a contribuir a ayudar a la previsión de las contingencias que acechan a los que tienen empleos precarios. Se arguye asimismo, contra la excepción expresada, que pesa la obligatoriedad del seguro sobre muchos asalariados para quienes, por diversas circunstancias, el riesgo del paro es mínimo. Se agrega que las cotizaciones de este seguro tienen la calidad de impuesto destinado a una finalidad especial y que, por lo tanto, deben obligar en términos amplios, calidad que aparece del precepto de la ley británica según el cual debe el empleador depositar la parte de cotización que a el corresponde aún respecto de asalariados dispensados del seguro. Por fin, en lo que atañe concretamente a los funcionarios, se hace notar la dificultad de definir con precisión este vocablo y de delimitar el campo de los servicios públicos.

 10. Es corriente que las leyes de seguro contra el paro forzoso establezcan excepciones basadas en el hecho de percibir ¡in salario o tener una fortuna que excedan de ciertos límites.

 El fundamento de esta exclusión está en que se estima que la persona que dispone de recursos que alcanzan determinada cuantía, puede subvenir por sí misma a la previsión del riesgo del paro.

 Las limitaciones aludidas afectan, a veces, a los asalariados en general, y otras, exclusivamente a los empleados.

 Ejemplo del primer caso lo encontramos en Suiza donde, en la mayor parte de los cantones de sistema obligatorio, existen límites relativos a los salarios y a la, fortuna, que rigen para empleados y obreros. En algunos de los cantones que tienen establecida la obligatoriedad del seguro, o no se fija ninguno de los límites mencionados o se adopta únicamente el que atañe a los salarios. El límite máximo fluctúa, para los salarios, entre 2,400 y 6,000 francos anuales y para la fortuna, entre 20,000 y 50,000 francos. Las leyes de los canones de seguro facultativo no imponen limitaciones por estos conceptos.

Pertenecen al grupo de los países en que las restricciones en estudio se aplican sólo a los empleados: Gran Bretaña y el Estado Libre de Irlanda, donde, según ya lo hemos visto, no rige el seguro para los trabajadores no manuales que ganan más de 250 libras anuales; Alemania, donde están exentos, bajo reserva de la facultad de asegurarse, los empleados que ganan más de 8,400 marcos al año; Italia, donde están excluidos los empleados y dependientes similares con sueldo mensual superior a 800 liras.

 En Polonia, el Decreto de 24 de Noviembre de 1927, sobre seguro de los trabajadores intelectuales, no reprodujo la excepción anterior que afectaba a los de sueldo mensual superior a 500 zlotys.

 En los países de sistema facultativo, salvo España, en la que hay un limite general de salario ascendente a 6,000 pesetas al año y Dinamarca en que hay varios límites concernientes a la fortuna, no-se establecen exclusiones de esta índole.

 Si se examinan las restricciones precedentes desde el punto de vista de su justificación o fundamento, se advierte, desde luego, que la fijación de la cuantía de los máximos carece de una base objetiva y tiene que ser, en consecuencia, más o menos arbitraria. Por otra parte, la experiencia ha evidenciado que la circunstancia de contar con rentas holgadas, no pone efectivamente a cubierto de padecer los efectos de la crisis y de la desocupación. Y la solidaridad social impone en forma más perentoria la obligación de contribuir al seguro contra el paro, al que dispone de mayores recursos.

 Los empleos u ocupaciones estaciónales, complementarias, accesorias y ocasionales están generalmente exceptuados del seguro contra la desocupación.

 Cuanto a los trabajos estaciónales, merecen mención especial por la forma peculiar en que los consideran, la ley búlgara que preceptúa que quedan sujetos al seguro, pero sólo por los días pertenecientes a la estación activa, y la legislación de la mayor parte de los cantones suizos de seguro obligatorio, que exime a los trabajadores estaciónales, con reserva de la facultad de éstos de asegurarse. Los países de régimen facultativo no tienen normalmente disposiciones especiales sobre esta clase de asalariados.

Respecto a las ocupaciones complementarias que duran menos de seis meses en el curso de un año, desempeñadas por personas que poseen otra profesión principal permanente, son habitualmente excluidas del seguro obligatorio contra el paro, sin perjuicio de que esas mismas personas estén afectas a el en cuanto ejecutan trabajos industriales regulares. Lo mismo ocurre con las ocupaciones accesorias que son objeto de una excepción expresa en la ley británica. En lo tocante a los trabajos ocasionales, son también exceptuados, por regla general, como lo hacen la ley italiana, al excluir a 'las personas que no arriendan sus servicios a terceros más que excepcionalmente' y la ley inglesa, al eliminar a 'las personas contratadas para un trabajo fortuito que no se relaciona con el comercio o con la profesión del empleador'. Sin embargo, en Alemania están afectos al seguro obligatorio los trabajos ocasionales efectuados en los puertos fluviales y marítimos, comprendidos en el Decreto de 23 de Octubre de 1930.

Los aprendices, en los regímenes de seguro obligatorio, son eximidos del seguro o excluidos de el En Alemania la excepción se subordina a la condición de qué el contrato de aprendizaje se estipule por ciertos plazos mínimos. En Austria rige la obligación de asegurarse únicamente en el último año del aprendizaje. En Gran Bretaña se aplica el seguro a los aprendices remunerados y en Queensland, a aquellos cuya remuneración está fijada en sentencia arbitral o contrato colectivo. En los sistemas de seguro voluntario no existe esta excepción.

 Algunas legislaciones de régimen obligatorio establecen exclusiones cuando hay vínculo de parentesco próximo entre el patrón y el asalariado (marido y mujer, padre e hijos) o cuando aquel está obligado al mantenimiento de éste. Preceptos de esta especie contienen las leyes inglesa, alemana e italiana.

El escaso número de trabajadores de una empresa es, en algunos países, motivo de exclusión, de los asalariados empleados en ella. En Polonia la ley no obliga en las empresas con cinco obreros o menos y en Wiscosin rige sólo en aquéllas que tienen diez asalariados o más. En Francia existe una limitación análoga para el derecho a indemnización de los parados parciales.

Las legislaciones del seguro contra el paro contienen también excepciones relativas a la edad de los trabajadores. Excluyen a los menores de cierta edad y a los que exceden de una edad determinada, a los primeros, por estimarse que aún no han ingresado propiamente en la categoría de trabajadores y a los segundos porque sus reducidas aptitudes de trabajo los sujetan a un riesgo demasiado pesado para el seguro contra la desocupación. La edad mínima fluctúa en los diversos países entre los 15 y los 20 años. En Alemania y en Inglaterra se hace coincidir la edad mínima con la de terminación de la obligatoriedad escolar. La edad máxima varía entre los 60 y los 65 años. Numerosas legislaciones exceptúan a los trabajadores independientes, entendiendo por tales aquellos que no están ligados por un contrato de trabajo y que no son remunerados mediante un salario propiamente dicho, excepción que se basa de manera principal en la dificultad que presenta la comprobación del paro forzoso en esta clase de trabajadores, en la que generalmente se comprende a los que ejercen profesiones liberales o intelectuales, a los que trabajan a domicilio, a los artesanos, a los agentes viajeros y comisionistas. En Inglaterra la exclusión de los agentes comisionistas y de los pagados con participación en las utilidades, está subordinada a que tengan simultáneamente otra ocupación o sirvan a varios empleadores a la vez, En Austria están asimismos liberadas las personas que trabajan simultánea o alternativamente para diversos empleadores. Entre las leyes de seguro facultativo, la ley danesa incluye a los artesanos y la checoeslovaca y la francesa, a determinadas categorías de trabajadores independientes entre las cuales figuaran los artesanos que ocupan, a lo más, tres auxiliares fuera de los miembros de la propia familia. En Checoeslovaquia se ha socorrido con sumas apreciables a los trabajadores a domicilio cesantes.

Capitulo V - Requisitos del derecho a indemnizacion

11. Todas las legislaciones de seguro contra el paro forzoso, se preocupan de fijar los requisitos que deben llenar los asegurados para tener derecho a indemnización. Se comprende que así tiene que ser para evitar abusos que comprometerían el funcionamiento de cualquier sistema de seguro y que representan un peligro de especial consideración, tratándose del paro forzoso, cuya comprobación es ciertamente más difícil que la vejez o la enfermedad.

Ya vimos en el Capítulo III que uno de los requisitos del derecho a indemnización es el relativo a la circunstancia de ser el solicitante apto para el trabajo y de estar dispuesto. a trabajar. Las demás condiciones principales son: 1) el pago de un número mínimo de cotizaciones o haber estado empleado durante un tiempo mínimo dentro de un período determinado; 2) obligación de concurrir a una oficina de colocación u otra para fines de fiscalización; y 3) imposibilidad de obtener un empleo conveniente.

 Las legislaciones contemplan también casos de descalificaciones que privan del derecho a indemnización, de los cuales los más corrientes son los que siguen: 1) paro debido a culpa del asegurado o a abandono del empleo; 2) goce de una indemnización de desahucio; y 3) desocupación ocasionada por un conflicto colectivo.

Además, es habitual que la indemnización no se pague desde los primeros días del paro, sino sólo después de transcurrido un plazo de 'carencia'.

Suelen establecerse reglas especiales para ciertas categorías de parados, como las mujeres casadas, los obreros estacionales, los desocupados temporales o parciales y los trabajadores ocasionales.

Durante la crisis económica mundial la amplitud del paro ha obligado a todos los países que tienen seguro contra ese riesgo, a arbitrar medidas excepcionales para los desocupados cuyo derecho a indemnizaciones ordinarias ha caducado. Así ha ocurrido en Inglaterra desde 1921, donde se exigen para la indemnización normal y para la prolongada o transitoria unos mismos requisitos, salvo el pago de cierto número de cotizaciones, que no rige para la segunda y donde, en Octubre de 1931, se introdujeron nuevas condiciones y se precisó la distinción entre 'indemnización de seguro' y 'pagos transitorios', estos últimos otorgables únicamente en caso de necesidad. En Alemania se han diferenciado siempre la indemnización ordinaria y la de crisis. 12. A la institución aseguradora contra el paro forzoso le interesa saber si el desocupado que pide una indemnización, ocupa en realidad, de una manera más o menos permanente, un empleo sujeto al seguro. Para ello las leyes exigen, como requisito del derecho a indemnización, una antigüedad previa que puede revestir dos formas: 1) pago de cierto número de cotizaciones y 2) desempeño, durante un determinado tiempo, de un empleo afecto al seguro.

En los regímenes obligatorios basta, en rigor, la primera de las formas enunciadas, porque no sería posible, dentro de ellos, pagar imposiciones sin servir una ocupación que entre en el campo de aplicación de la ley. En cambio, en los países de sistema voluntario y particularmente, en los de régimen no contributivo, se necesita también la otra forma, pues en ellos puede ocurrir que deposite cotizaciones un trabajador que momentáneamente no ocupa un empleo cubierto por el seguro y en consecuencia, es lógico que deba comprobarse, además, el hecho de haber servido una ocupación sometida al sistema, durante el tiempo mínimo preceptuado.

La antigüedad precedentemente explicada, suele ir unida a una limitación de la duración de la indemnización dentro de cada año o aún a la fijación de una proporción entre la duración total de la indemnización y las cotizaciones pagadas, modalidades que, si bien tienen la ventaja de afianzar la posición financiera de la institución aseguradora y de moderar a los asegurados en sus peticiones de indemnización, mediante el freno del peligro de caer en paro sin derecho a ella, presentan el grave inconveniente de dejar al margen de toda protección a gran número de parados verdaderamente involuntarios. En Inglaterra, una disposición de la Ley de 1920, que hoy sólo se mantiene en el Estado Libre de Irlanda, estipula que nadie puede percibir más de una semana de indemnización por seis cotizaciones pagadas.

En Alemania, Austria, Dinamarca, Polonia, Suiza y Wiscosin la antigüedad está establecida sobre la base de un tiempo pasado en un empleo sujeto al seguro.

La antigüedad -se justifica también por razones de orden financiero valederas para los sistemas facultativos y obligatorios, y principalmente para aquellos. La caja no puede quedar expuesta a que la invadan en un momento dado, que puede ser de aumento del paro, nuevos miembros que de inmediato reclamen indemnización, a expensas exclusivas de los asegurados antiguos. Contribuye asimismo la exigencia de este requisito, a reducir los 'malos riesgos', que nunca pueden ser eliminados totalmente, pero a cuya disminución debe tenderse. Por último, la condición de la antigüedad impide la anomalía que significaría el hecho de que asalariados jóvenes que se inician en la vida del trabajo, tuvieran opción, desde el primer momento, a los beneficios del seguro, anomalía que, es cierto, sería prácticamente imposible en los países en que no coincide la edad de admisión al trabajo con la edad de admisión al seguro.

El requisito en estudio tiene, no obstante, inconvenientes. La antigüedad dentro de un período determinado, resulta injusta para un trabajador que queda imposibilitado para trabajar durante cierto lapso, a consecuencia de una enfermedad o de un accidente. Es un factor de entorpecimiento de la movilidad de la mano de obra, pues induce a los parados a no aceptar empleos no sujetos al seguro, como los agrícolas o los domésticos, por temor a no contar con la antigüedad requerida para tener derecho a indemnización, si quedan nuevamente cesantes.

Cuanto a la duración de la antigüedad, varía mucho de un país a otro y es una cuestión que debe ser resuelta en definitiva sobre la base de la experiencia del funcionamiento de la caja aseguradora.

 En Alemania, cuando se pide indemnización por primera vez, el parado debe haber ocupado un empleo sujeto al seguro durante 52 semanas, a lo menos, dentro de los dos últimos años y para las peticiones ulteriores la antigüedad se reduce a 26 semanas dentro de los doce meses precedentes, y en algunos casos puede disminuirse a 52 ó 26 semanas dentro de un período de tres años; los empleos no sujetos al seguro, en la agricultura y en la silvicultura, pueden, a veces, ser computados; en cambio, los días no trabajados por incapacidad temporal, aunque el empleo no cese, no se toman en cuenta. En Gran Bretaña el asegurado debe probar que ha pagado un mínimo de 30 cotizaciones en los dos últimos años. En Italia la indemnización se paga durante 90 días, si se han depositado 24 cotizaciones quincenales en los dos años anteriores y por 36 cotizaciones quincenales corresponden al asegurado 120 días de indemnización. En Francia los desocupados parciales tiene derecho a asignaciones previa prueba de que pertenecen desde 4 semanas, a lo menos, al establecimiento en que trabajan.

13. Hemos dicho que es condición esencial del derecho a indemnización de paro, la de que el parado esté dispuesto a trabajar y agregamos ahora que la disposición exigida debe entenderse limitada a un empleo conveniente. En Inglaterra, en virtud de una reforma legal de 1930, se estableció que es motivo de privación del derecho mencionado, la circunstancia de que el cesante rehusé o descuide presentarse a un empleo conveniente.

La voluntad efectiva de trabajar, no puede ser comprobada, sino mediante la oferta de trabajo. De aquí la necesidad fundamental de contar con la colaboración de un sistema adecuado de servicios de colocación. Esto explica el que haya sido en el seno de los sindicatos donde nacieron las cajas facultativas de seguro contra la desocupación, pues son los sindicatos los más capacitados para investigar el deseo de trabajar de sus componentes, en razón de estar informados directa y fidedignamente acerca del mercado del trabajo en la respectiva profesión o industria. Es ese también el motivo por el cual en todos los países que tienen seguro o asistencia contra el paro, la organización correspondiente funciona en íntima y estrecha conexión con los servicios públicos de colocación.

La condición relativa al ofrecimiento de un empleo conveniente tiene por objeto evitar los abusos de quienes quieran aprovechar los beneficios del seguro sin necesitarlos o para librarse de trabajar, abusos que son de un gran efecto psicológico, en cuanto despiertan fuertes resistencias y duras críticas contra el sistema. Hay que reconocer, sin embargo, que la eficacia real de la intervención de las oficinas de colocación, para comprobar el deseo de trabajar por medio de la oferta de empleo, no es absoluta, puesto que esas oficinas no podrían, sin comprometer la confianza que necesitan de los patrones y su propia existencia, prescindir de seleccionar a los parados más aptos para atender las peticiones de los empleadores, selección que tendrá como resultado el que las ofertas de trabajo, particularmente en épocas de paro más o menos agudo, no alcancen hasta gran número de desocupados que representan los elementos deficientes o medianos en cuanto a capacidad profesional.

Con los fines expresados, casi todas las legislaciones sobre seguro contra el parado preceptúan que el parado sea registrado en una oficina de colocación y que se presente a ella cierto numero de días en cada semana. El registro generalmente debe efectuarse en oficinas públicas; pero, en algunos países, como Gran Bretaña y Checoeslovaquia, puede realizarse en las de una asociación profesional o sindicato.

Por su íntima relación con esta materia nos referiremos aquí al procedimiento concreto para formular una petición de indemnización. En un sistema obligatorio, el parado debe ocurrir a la oficina de colocación más próxima, la que le asigna un empleo conveniente o en caso contrario, acredita la condición de cesante. En un régimen de seguro facultativo el asegurado, generalmente, debe presentarse a la respectiva caja; sin embargo, puede existir también en tal caso la obligación previa de acudir ante una oficina de colocación.

 A veces se exige una presentación escrita, y otras, la comparecencia personal del interesado. En ocasiones, se fija un plazo para formular la petición.

Algunas legislaciones prescriben exhibición de un certificado del empleador, en que consten la naturaleza del último empleo, la duración del contrato, el salario, etc., y especialmente, el hecho de que el solicitantes fue despedido y los motivos de ello, dato este último que ciertas leyes eliminan. En Gran Bretaña y en el Estado Libre de Irlanda el asegurado se presenta a la oficina de colocación con su libreta de paro en la que el patrón coloca cada semana un sello que comprueba el pago de las cotizaciones; el desocupado suministra las informaciones que se le piden sobre su persona y su empleo anterior y la oficina solicita al empleador que confirme los datos obtenidos. En Bélgica se usa el sistema de cartas que se envían mensualmente a los asegurados.

Anticiparemos que en los países de seguro obligatorio es corriente que las oficinas de colocación se encarguen también de pagar las indemnizaciones, salvo en Italia donde hay oficinas especiales para este fin. En los regímenes facultativos el pago lo hace la propia caja.

14. Todas las leyes establecen, como ya lo hemos adelantado, que la obligación del cesante de aceptar una ocupación, no es absoluta, sino que rige sólo respecto de los empleos convenientes.

Normalmente las leyes contienen una definición de tal concepto. A veces, sin embargo, no lo definen y se limitan a enunciar empleos que no llenan ese requisito, enunciación que puede ser completada por la jurisprudencia de las autoridades correspondientes.

Lo dicho se refiere a la indemnización normal u ordinaria; la indemnización de crisis, en cambio, está, en ocasiones, sujeta a la condición precisa de que el parado acepte cualquier empleo que se le ofrezca.

La cuestión relativa a si puede exigirse al desocupado, como condición de su derecho a indemnización, que consienta en ocuparse en zona profesión distinta de la suya, ha sido y es materia de ardua controversia. Se dice, por una parte, que es de notoria inconveniencia, en una economía en evolución en que ciertas profesiones o industrias decaen o perecen y otras nacen o prosperan, impedir o dificultar que los trabajadores cambien de oficio o actividad, porque ello significaría entorpecer la adaptación de la mano de obra a las nuevas circunstancias económico-sociales. Se agrega que es inaceptable imponer a una caja financiada con aportes del Estado, de los patrones y todo los asalariados, la carga de mantener indefinidamente a parados que podrían sustentarse por sí mismos en otra profesión, consideración cuya fuerza resulta atenuada, es cierto, en los regímenes que limitan estrictamente la duración de las indemnizaciones o que fijan una proporción entre el monto de éstas y el número de cotizaciones. En contrario se arguye que hay interés de las industrias respectivas, de todos los asalariados y de la colectividad entera, en que no se ponga obstáculo a la vuelta de los trabajadores a la profesión de cada cual. Se añade que un empleo temporal en otro oficio o industria puede entrabarles la posibilidad de buscar ocupación en el propio. Por último, .se aduce.que en época de paro generalizado, la aceptación de un trabajo ajeno a la profesión anterior del desocupado, implica aumentar la concurrencia en otra rama profesional sin que disminuya el volumen total del paro.

La obligación de emplearse en otra profesión, se aplica habitualmente con mayor rigidez para la obtención de indemnización de crisis.

En Alemania, Austria, Italia, Polonia y Checoeslovaquia el asegurado puede ser compelido a aceptar un empleo cualquiera, siempre que éste no le impida la vuelta a su profesión. En ciertos países, como Austria., Francia y España, la indemnización se debe desde el momento en que no hay trabajo en la profesión del solicitante. En Bulgaria e Inglaterra la facultad de rehusar emplearse en otra profesión está limitada a un plazo determinado. En Bélgica, Luxemburgo, Dinamarca, Nueva Zelanda, Queensland, Finlandia y Noruega, queda el punto entregado a lo que decidan las autoridades administrativas competentes. En Suiza y en Wiscosin la ley resuelve en forma explícita que el trabajo en otra profesión es empleo conveniente.

Cuando no existe trabajo en el lugar de residencia del parado, se impone a éste, por regla general, la aceptación del empleo que se le ofrezca en otra localidad, principio que sufre excepción en España. En otros países, como Alemania, Austria, Polonia, Suiza, Italia, se aplica, pero con atenuaciones derivadas de la consideración de las condiciones de alojamiento o de sostenimiento de la familia en la nueva residencia, condiciones que en Gran Bretaña, aunque la ley no las menciona, son tomadas en cuenta. En Checoeslovaquia el parado tiene derecho a ser trasladado gratuitamente al lugar del trabajo. En Bélgica el cesante está obligado a emplearse en otra localidad, siempre que sea capaz de efectuar el trabajo y que éste corresponda a las condiciones aplicadas en el lugar de su empleo anterior.

La mayor parte de las leyes admite el rechazo de un empleo de salario insuficiente. Si bien no se acepta la exigencia de un salario no inferior al ganado antes del paro, se tienen presentes las condiciones en que entonces el parado trabajó. Lo común es que se estime que el desocupado no tiene obligación de consentir en un salario inferior al fijado por los contratos colectivos y en subsidio de éstos, al corrientemente pagado en la profesión respectiva. Otra de las condiciones de la contratación anterior, que se considera, es la referente a la duración del trabajo y al respecto la ley de Wiscosin impone la aceptación de la oferta de empleo cuando éste asegura trabajo por la mitad, a lo menos, del número de horas trabajadas con horario completo normal.

Es habitual que las legislaciones de seguro obligatorio contra el paro, preceptúen que el parado no pierde su derecho a indemnización por el hecho de rechazar un empleo en un establecimiento en huelga o lock-out, disposición que se funda en la actitud de imparcialidad que debe adoptar el Estado en los conflictos entre el capital y el trabajo. La Ley de Wiscosin constituye una excepción, pues nada dice sobre el particular. Los sistemas facultativos también guardan silencio al respecto, pero, por efecto de la influencia de las organizaciones sindicales que les sirven de base, impera en ellos, en el hecho, el criterio de no imponer al desocupado la obligación de emplearse en una empresa comprometida en un conflicto colectivo; a veces, este principio fluye de la legislación sobre oficinas de colocación, como acontece en Dinamarca, donde dichas oficinas, por mandato de la ley, deben abstenerse de enviar trabajadores a los establecimientos en huelga o lock-out.

Aparte de lo precedentemente expuesto, las legislaciones contienen explícita o implícitamente otras condiciones que debe reunir el empleo ofrecido al parado, para ser estimado como conveniente: la de que el cesante sea apto para desempeñarlo y la de que no comprometa su salud o su moralidad.

15. Hemos dicho que, además de los requisitos del derecho a indemnización, las leyes sobre seguro contra el paro forzoso establecen casos de descalificación que privan al parado de ese derecho.

El abandono voluntario del trabajo es causal que la mayor parte de las leyes contemplan como fundamento para negar derecho a prestaciones de paro, lo que es perfectamente lógico, ya que estamos tratando del seguro contra la desocupación involuntaria, situación en que, por cierto, no se halla un asalariado que deja su empleo por su propia voluntad. Sin embargo, las autoridades administrativas están facultadas para calificar las razones que hayan podido asistir al asegurado para abandonar el trabajo.

Es asimismo motivo de privación del derecho a indemnización de paro, por consideraciones análogas a las invocadas para el caso de abandono voluntario del empleo, el hecho de ser despedido por mala conducta, norma que suele ser atenuada en el sentido de no aplicarse sino cuando la conducta observada por el asalariado es de aquéllas que justifican la separación sin desahucio.

El abandono voluntario del empleo y la separación por mala conducta, sólo producen suspensión del derecho a indemnización, por períodos que varían en los diversos países: por 6 semanas en Alemania y Gran Bretaña; por 4 o 6 semanas en Austria; por 30 días en Italia.

La indemnización, de desahucio debida en virtud de ley o de reglamento o de usos en vigor, determina la suspensión de la prestación de paro por el tiempo que aquella alcanza a cubrir, teniendo en cuenta el monto del salario que el desocupado percibía de acuerdo con el último contrato. En Gran Bretaña la indemnización de desahucio influye sobre el derecho a prestación de paro únicamente cuando aquella emana de la letra o del espíritu del contrato y no cuando tiene el carácter de una gratificación voluntaria.

Si el paro tiene por causa la paralización del trabajo ocasionada por un conflicto colectivo lo corriente es que las legislaciones nieguen derecho a indemnización de cesantía, en conformidad al principio ya enunciado de neutralidad del Estado ante las contiendas entre el capital y el trabajo. No obstante, como una huelga o lock-out puede producir desocupación en empresas ajenas al conflicto, en la que suministra materia prima a la afectada por éste, por ejemplo; o en el caso de huelga en una empresa de transporte cuya paralización repercute necesariamente en las industrias de la región, las leyes han tenido que considerar este otro aspecto de la situación en estudio. En Checoeslovaquia el paro derivado indirectamente de una huelga, da derecho a indemnización. En Bélgica y Gran Bretaña se debe indemnización a las personas que no tienen interés directo en el arreglo del conflicto. Las leyes belga y polaca contienen en este punto un precepto que vale la pena citar: los huelguistas son tenidos como parados involuntarios y se les reconoce, por lo tanto, derecho a la indemnización correspondiente cuando el patrón no ha recurrido al procedimiento reglamentario de conciliación.

El derecho a indemnización de cesantía se suspende respecto de los asegurados que trabajan, en el extranjero, suspensión que suele mantenerse por cierto tiempo aún después de la vuelta al país de origen. Este principio sufre atenuaciones en la ley alemana.

Generalmente las leyes toman precauciones contra la posibilidad de que acumulen la indemnización y la asistencia de paro, acumulación que admiten sólo cuando la insuficiencia de la primera obliga a recurrir a la segunda.

En Bulgaria, Dinamarca, Cuan Bretaña y en el Estado Libre de Irlanda se priva del derecho a indemnización a las personas sometidas a prisión.

Las leyes alemana y austriaca niegan prestaciones de paro a los menores de 21 y de 17 años, respectivamente, que son mantenidos por sus familias o tienen derecho a serlo, en conformidad a las reglas pertinentes del Código Civil.

En Queensland no puede reclamar indemnización el desocupado que ha perdido una oportunidad de emplearse a, consecuencia de su negativa a ingresar a un sindicato profesional o industrial registrado, que goza, en virtud de una convención industrial o de una sentencia de la corte de conciliación y arbitraje, de preferencia para ocupar a sus miembros.

La Ley de Wiscosin excluye del derecho a indemización al trabajador parado a, causa de fuerza mayor.

En Queensland y en Wiscosin se declara suspendido el derecho a prestaciones -de paro de los asegurados cuyas ganancias en el curso del año precedente han excedido de determinada suma

16. La indemnización de paro está establecida para las desocupaciones más o menos prolongadas.Se supone que el trabajador, mediante sus ahorros, puede subvenir a su propio sustento y al de su familia durante una cesantía breve o en los primeros días de desocupación. De aquí que las leyes no concedan derecho a indemnización por los primeros días de paro, días que constituyen el plazo de 'carencia' que es, en realidad, otro requisito del mencionado derecho.

El plazo de 'carencia' se basa también en consideraciones financieras, pues los gastos de los primeros días de paro representan una carga cuantiosa, ya que no hay trabajador que no permanezca desocupado uno o más días al cambiar de patrón o de empleo o por cualquiera otra circunstancia.

La duración de este plazo varía de un país a otro y su fijación es la resultante de una transacción entre los partidarios de suprimirlo y los que quisieran prolongarlo. Su determinación deriva, además, de la avaluación actuarial del costo probable de los diferentes períodos de paro. El plazo normal de 'carencia' es de 1 día por mes en Bélgica; de 3 días en Suiza; de 6 días en Bulgaria, Gran Bretaña, Estado Libre de Irlanda y España; fluctúa entre 6 y 15 días en Finlandia; de 7 días en Austria, Checoeslovaquia, Francia e Italia; de 10 días en Polonia; de 14 días en Queensland y de 2 semanas en Wiscosin; de 6 a 15 días en Dinamarca; con posibilidad de reducirlo o suprimirlo; en Alemania es de 21, 14 y 7 días, según que el asegurado no tenga parientes con derecho a suplemento, tenga hasta 3 o tenga 4 o más, respectivamente duraciones que pueden disminuirse a 7,3 y 0 días.

 A pesar de lo dicho acerca de las razones que justifican el plazo de 'carencia', se recomienda establecer que el cesa de ser exigible después de cortos períodos de empleo que suceden a un paro y se invoca en abono de esta idea la consideración de que, si no se adopta ese temperamento, no habría para el desocupado ninguna ventaja en aceptar empleos de duración breve, sino perjuicio, puesto que éstos, además de ser puramente transitorios, le harían perder el plazo de 'carencia' ya cumplido. En Italia, el trabajó de los parados efectuado en día feriado- o de descanso semanal, en reemplazo de otros trabajadores, y el trabajo ocasional no superior a 2 días en profesión distinta de. la propia, no interrumpen la' continuidad del paro. En Dinamarca al cesante que se ocupa temporalmente no más de 3 semanas (que pueden prolongarse a 5) y que queda, en seguida, nuevamente desocupado, se le computan los días de paro anteriores y posteriores al lapso de empleo temporal, como un solo período de cesantía. En Alemania el plazo de 'carencia', puede cumplirse en un período de 6 semanas y permanece válido por igual espacio de tiempo. En Gran Bretaña un paro de, 3 días, a lo menos, consecutivos o no, producido dentro de un período de 6 días, se toma como un período interrumpido de paro, y dos de esos períodos interrumpidos de paro, separados por un intervalo máximo de 10 días, se consideran también como un período continuo de desocupación.

En los sistemas obligatorios se fija un plazo determinado de 'carencia'; en los facultativos se, establece un plazo mínimo que las cajas pueden aumentar, salvo en Francia y en Holanda en que no se instituye término alguno y se entrega totalmente este punto a la reglamentación de las propias cajas.

En los regímenes de seguro obligatorio suele existir, como condición del derecho a indemnización de paro, la obligación de asistir a un. curso che instrucción. profesional. Tal requisito se impone generalmente a los asalariados en paro más o menos largo y tiende a evitar el relajamiento moral que sobreviene con la cesantía prolongada, a favorecer el aprendizaje de una nueva profesión por aquellos trabajadores pertenecientes a oficios o industrias que no han de recobrar su situación anterior a la crisis y a someter a los asegurados a una prueba complementaria de su disposición para trabajar.

La obligación expresada regía hasta no ha mucho sólo para los jóvenes, cuyos períodos de inactividad se estiman particularmente adecuados para aprovecharlos en darles una formación profesional o en completarla. Sin embargo, en la actualidad se ha hecho extensiva a los adultos, como ha ocurrido en Gran Bretaña a partir de 1930.

La aplicación de este requisito queda, en gran parte, entregada a la decisión de las respectivas autoridades, quienes deben seleccionar a los aseguar dos que han de ser sometidos a el Como se comprende, las dificultades para imponerlo en forma general, crecen en épocas de propagación del paro.

Las legislaciones de seguro contra la desocupación prescriben, a veces, como condición del derecho a indemnización, la ejecución obligatoria de un trabajo de utilidad pública, que, por norma general, se tiene por conveniente y que por lo tanto, no puede ser rehusado por el asegurado. La obligatoriedad de esos trabajos llamados corrientemente de socorro, admite excepciones: la ley checoeslovaca subordina el deber del parado de aceptarlos, a que éste sea apto para ellos, a que estén de acuerdo con su .capacidad-profesional y a que se retribuyan en conformidad con la escala de salarios vigentes o con las tarifas usuales en la localidad; en Gran Bretaña la autoridad competente está facultada para juzgar los fundamentos de la negativa del desocupado.

En algunos sistemas de seguro el parado puede ser compelido a efectuar un trabajo de utilidad pública no remunerado, para, tener derecho a indemnización. Tal precepto existe en Alemania para los cesantes que reciben indemnización de crisis y excepcionalmente, también, para los que perciben indemnización normal. Estos trabajos deben convenir a los desocupados desde el punto de vista de su edad, de su salud y de su situación doméstica y no deben retardar su colocación en un empleo regular ni comprometer la carrera profesional del parado.

Disposiciones análogas rigen en Polonia y Victoria (Australia).

17. Respecto de determinadas categorías de trabajadores, se ha estimado necesario dar reglas especiales en cuanto a las condiciones a que debe quedar sujeto el derecho a indemnización de paro. Las mujeres casadas constituyen un riesgo demasiado pesado para el seguro contra el paro, pues la desocupación de esta clase de asalariadas, según lo revelan las estadísticas, alcanza un alto nivel. De aquí que algunos hayan llegado a pretender la exclusión total de ellas, del derecho a indemnización. Esta solución no sería aceptable, porque habría manifiesta injusticia en negar, por el hecho de casarse, ese beneficio a una mujer que ha cotizado en el seguro desde tiempo anterior, porque, para la mujer casada habituada a trabajar, la cesantía representa lo mismo que para-los hombres o para las solteras y porque la posibilidad de que el marido la sostenga, desaparece cuando éste está incapacitado para trabajar o cuando está separado de la mujer o está también desocupado. En Alemania la mujer casada, para tener derecho a indemnización, debe probar que se encuentra en estado de necesidad. En Gran Bretaña los reglamentos de 1931 imponen una serie de restricciones al derecho a indemnización de las mujeres casadas y tienen en cuenta, entre otras circunstancias, la de si el marido es, incapaz de trabajar por invalidez o está en paro sin ser beneficiario de prestaciones del seguro.

Los trabajadores estaciónales, aparte de que, en ocasiones, tienen tasas especiales de indemnización, están sometidos, normalmente, a las siguientes modalidades particulares; exclusión del derecho a indemnización durante la estación muerta; número mínimo de cotizaciones o tiempo mínimo en un empleo sujeto al seguro, superiores a los ordinarios; obligación de aceptar cualquier empleo, a menos que sea de inconveniencia absoluta; comprobación de Haber estado empleado en los años precedentes durante la estación muerta.

 La función principal del seguro contra el paro, es establecer fina indemnización en caso de producirse ese riesgo como consecuencia de las fluctuaciones de la actividad económica con las que la cesantía estacional regular nada tiene que ver. Esta consideración conduce a algunos a la. necesidad de instituir regímenes especiales de seguro para los trabajadores estaciónales, y a otros, a negar que sea el seguro el medio adecuado de afrontar la forma de paro a que estos asalariados están sometidos. Los partidarios de esta última idea sostienen que la solución está en que los parados estaciónales encuentren empleo y en que hagan economía durante la estación del trabajo, economías que serian tanto mas Posibles cuanto que estos trabajadores, en compensación de la estación muerta, perciben, a veces, salarios más elevados. A lo que cabe contestar que no es siempre efectiva la superioridad de los salarios, que se alega; aparte de que, aún cuando lo fuera, puede ocurrir que no se esté empleado durante toda la estación de trabajo y entonces no hay tal compensación.

Los trabajadores ocasionales son los que tienen un empleo regular, sin perjuicio del cual prestan ocasionalmente servicios por medio día o por uno, 2 ó 3 días. Las principales categorías de esta clase de trabajadores son los 'dockers' Y los obreros de los puertos. Las particularidades que establecen las leyes para los trabajadores ocasionales son generalmente dos: 1) presentarse dos veces al día a una oficina de colocación, o sea, una comprobación más estricta de la falta de trabajo; y 2) limitación del monto de la indemnización o lo que es lo mismo, del número de días de paro indemnizables, para evitar que el asegurado perciba sumas excesivas por efecto de acumular al salario de los días trabajados el subsidio de los días de paro.

En Alemania y en Bélgica existen normas especiales para los trabajadores a domicilio. La ley alemana excluye completamente a estos asalariados cuando son mujeres casadas que ganan menos de 12 marcos por semana o intermediarios que emplean a otras personas. La reglamentación belga les reconoce derecho a un día de indemnización por la pérdida de salario que alcanza a un sexto de la ganancia hebdomedaria media.

 Las mujeres del servicio doméstico están sujetas en Francia a una rigurosa reglamentación cuyas condiciones deben cumplir para tener opción a las indemnizaciones con cargo a los fondos públicos de paro.

Los trabajadores independientes son generalmente exceptuados del seguro contra el paro y de las cajas de socorro. En Francia, no obstante, por decreto de 15 de Abril de 1932, la Oficina Nacional de Navegación fue admitida por mes y medio al beneficio de las subvenciones de los fondos públicos de desocupación, beneficio que comprendió a los dueños o arrendatarios de embarcaciones de navegación interior de 70 toneladas a lo menos, los que debían reunir ciertos requisitos especificados en el decreto referido. Por decreto de 28 de Julio de 1932, también en Francia, fueron incluidas en las subvenciones del Estado las cajas de seguro contra el paro formadas por trabajadores independientes manuales o intelectuales, o por artesanos que trabajan ellos mismos manualmente y que no ocupan más de dos auxiliares fuera de los miembros de su propia familia.

18. Para recibir la indemnización normal de seguro contra el paro, sólo se requiere el cumplimiento de las condiciones que hemos examinado precedentemente en el curso de este capítulo. Se trata del ejercicio de un derecho adquirido por el parado. En cambio, respecto de la indemnización de crisis que se paga comúnmente con cargo exclusivo a fondos suministrados por la autoridad pública, entra a intervenir un nuevo requisito: la comprobación del estado de necesidad.

 La introducción de la referida exigencia se funda en el influjo gravemente desmoralizador que tendría para los desocupados el darles opción a percibir subsidios que son totalmente gratuitos, puesto que los beneficiarios no han contribuido en manera alguna a la formación de los fondos con que se pagan, sin investigar y establecer si necesitan efectivamente el auxilio que se les dispensa. Se basa asimismo en que, si no existiera ese requisito, el gravamen que representa para el erario público y para los contribuyentes el pago de indemnizaciones de crisis, alcanzaría a cifras aun superiores a las ya crecidísimas a que ha llegado en los diversos países.

 Para combatir la condición del estado de necesidad, se arguye que el trabajador tiene derecho a trabajar o en subsidio, a ser mantenido por el Estado y que éste tiene la obligación correlativa de suministrarle oportunidades de trabajar o, subsidiariamente, los medios de subsistir. Se agrega que, para evitar los abusos, basta con aplicar al otorgamiento de la indemnización de crisis los mismos requisitos de la indemnización normal de paro, ya que hay razón sobrada para presumir el estado de necesidad en cesantes que padecen de desocupación desde largo tiempo, que por eso han agotado su derecho a prestaciones del seguro y que son cabalmente los beneficiarios de los socorros de crisis. Cuanto a la desmoralización que acarrearía la concesión de estos auxilios sin exigir una prueba especial de que son necesarios a quien los solicita, se contesta que tal desmoralización es efecto del paro y no de los subsidios.

 Mucho se discute acerca de si la comprobación del estado de necesidad deben hacerla las mismas autoridades que fiscalizan el cumplimiento de los requisitos del derecho a indemnización normal, o si deben efectuarla los organismos locales de asistencia pública. Contra la primera de estas dos opiniones se aduce que las encuestas practicadas por las oficinas de colocación, adolecen del defecto de ser superficiales y que, si, para corregir esta deficiencia, se dedicaran más intensamente a esa función, aparte de descuidar sus tareas propias de mayor importancia, no harían más que desperdiciar esfuerzos en una actividad que ya realizan los servicios de asistencia pública dentro del ejercicio habitual de sus atribuciones. Contra la idea de confiar a la asistencia pública la investigación del estado de necesidad, sistema que se aplica en Gran Bretaña, se alega que ese procedimiento implica la asimilación humillante de los parados a los simples indigentes y da lugar, cuando las encuestas están entregadas a órganos locales, a que se produzca una verdadera anarquía en los métodos empleados para llevarlas a cabo.

 Otro problema que se suscita acerca de esta materia, es determinar concretamente cuáles son las circunstancias constitutivas del estado de necesidad. Entre otras cuestiones, toca aquí resolver si, para tal efecto, deben tomarse en cuenta y en qué medida los ahorros, la renta de éstos, las pensiones de los mutilados de guerra, la ayuda de la familia, etc.

En Austria, en Francia y en el Territorio del Sarre, debe comprobarse el estado de necesidad desde el principio mismo del paro; en Alemania, desde la séptima semana de indemnización.

Cuanto a las autoridades encargadas de investigar el estado de necesidad, en la práctica de los distintos países son las mismas que fiscalizan. los requisitos del derecho a indemnización normal, con las que, a veces, colaboran los servicios de asistencia pública.

19. Cuando el paró llega a enterar cierta duración, algunos de los requisitos del derecho a indemnizaciones, que hemos estudiado, suelen alterarse, sea para hacerse más fáciles, como ocurre con el número mínimo de cotizaciones o con el tiempo mínimo en empleo asegurable, sea para acentuar su estrictez, como sucede con la intervención de la exigencia del estado de necesidad.

La prolongación del paro forzosamente conduce a la imposibilidad de llenar integralmente la condición de las cotizaciones previas o del tiempo servido en empleo sujeto al seguro. De aquí las atenuaciones con que las diversas leyes mitigan la rigidez de este requisito. En Gran Bretaña al asegurado que ha agotado su derecho a indemnización normal y que solicita 'pagos provisionales', se le exigen sólo 8 cotizaciones en los dos últimos años o 30 en cualquier período, en lugar de 30 cotizaciones dentro de los dos años precedentes, condición de que están completamente exonerados los inválidos de la guerra. En Austria y en Alemania, a partir de la segunda petición de indemnización, se reduce el tiempo mínimo que debe servirse en empleo sujeto al seguro, para tener derecho a prestaciones. En Dinamarca el Ministro de lo Interior puede suspender la obligación prevía de trabajar 10 meses en los dos años anteriores, cuando existe o ha existido, durante 12 meses, a lo menos, en los años precedentes, paro excepcional en una determinada profesión, sin perjuicio de la aplicación de la antigüedad dentro de la caja misma. En Gran Bretaña el asegurado cuyo derecho a indemnización ha caducado, debe probar que se ocupa y que se esforzará en lo sucesivo, en ocuparse habitualmente en un empleo afecto al seguro.

Después de algún tiempo de paro y sobre todo, cuando el desocupado se ve en la necesidad de recurrir a la indemnización de crisis, las posibilidades de que se le admita el rechazo de una oferta de empleo disminuyen grandemente o desaparecen en absoluto. En Austria después de 8 semanas de indemnización y en Suiza cuando se solicita indemnización de crisis, el desocupado debe aceptar cualquier empleo, sin restricción alguna relativa a la profesión, al lugar de su desempeño, a la tasa del salario ni a las demás condiciones de trabajo.

El plazo de 'carencia', como tuvimos ocasión de decirlo antes, se impone al comienzo del paro solamente; por lo tanto, la prolongación de la desocupación en nada influyo sobre el y una vez agotado el derecho a indemnización normal, no se renueva la exigencia de ese requisito, salvo en Bélgica, donde los socorros de crisis se regulan en proporción al número de días de paro. La asistencia a un curso profesional generalmente puede ser exigida en cualquier periodo de la desocupación, pero, en la práctica, lo habitual es que se aplique una vez que el trabajador ha pasado en paro cierto tiempo prudencial que las leyes no fijan.

A excepción de los de Austria y Francia, ninguno de los sistemas obligatorios vigentes establece desde el principio del paro la obligación de comprobar el estado de necesidad. En Alemania, como ya lo vimos, esa prueba debe producirse desde el comienzo de la desocupación, únicamente respecto de las mujeres casadas. En cambio, lo corriente es que las legislaciones preceptúen la comprobación del estado de necesidad, como requisito del derecho a indemnización de crisis, a la cual se acude una vez cesado el derecho a subsidios normales.

(Concluirá).

Referencias

(1)

Assurance-Chomage et Diversos Formes d'Assistance aux Chomeurs, B. I. T., Geneve, 1933. volver

(2)

El A?o Social, O. I. del T., Ginebra, 1934. volver

(3)

Assurance-Chomage et Diverges Formes d'Assistance aux Chomeurs, obra citada. volver

(4)

Assurance-Chomage et Diversos Formes d'Assistance aux Chomeurs, obra citada* volver