Trabajos Científicos

  • La relación entre Derecho y Desarrollo : el caso de Chile

Resumen

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Abstract

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Presentacion

En agosto de 1970 el Banco Interamericano de Desarrollo encomendó a diversos profesores de derecho de las universidades latinoamericanas, la elaboración de un conjunto de estudios sobre el tema derecho y desarrollo.

Estos estudios, al presentar un panorama general sobre esta materia escasamente explorada, servirían de base para la eventual creación de un Programa sobre Derecho y Desarrollo.

Los estudios fueron desarrollados en Argentina, Brasil, Chile y México. Su realización en Chile estuvo a cargo del profesor Francisco Orrego Vicuña quien lo concluyó en diciembre de 1970. Para tal efecto contó con la colaboración de profesores y autoridades de las Escuelas de Derecho de la Universidad de Chile en Santiago y Valparaíso, de la Universidad Católica de Santiago y Valparaíso y de la Universidad de Concepción. Igualmente colaboró el Colegio de Abogados, así como otras instituciones y personas individuales del pais.

Los Anales de la Facultad se complacen en presentar este completo estudio, que ciertamente habrá de contribuir a la dilucidación de muchos problemas de los estudios de derecho, de la investigación jurídica, ejercicio de la profesión y rol de las instituciones jurídicas en el proceso de desarrollo chileno.

Las opiniones vertidas son de la exclusiva responsabilidad del autor y en ningún caso representan la opinión del Banco Interamericano de Desarrollo o de las universidades chilenas.

I. Introduccion

1. Propósitos del Informe

El estudio solicitado por el Banco Interamericano de Desarrollo, dentro de su programa sobre derecho y desarrollo, ha tenido por principales objetivos el formular un diagnóstico acerca de las relaciones más destacadas que existen entre el derecho y el desarrollo en Chile, así como la sistematización de un conjunto de informaciones y antecedentes disponibles sobre el particular.

Tal diagnóstico constituye solamente un enfoque preliminar en torno a un problema de gran complejidad conceptual y técnica, como es el rol de un ordenamiento jurídico frente a un proceso de desarrollo. De allí que todos los planteamientos que se consignan revisten un carácter general y contienen una apreciación de principio, sin pretender adelantar soluciones ni prejuzgar acerca de numerosas situaciones que, por su naturaleza, forzosamente requerirían de un estudio detallado.

2. Antecedentes metodológicos

La metodología empleada en la elaboración de este informe ha sido diferente según la materia objeto de análisis. En lo que respecta a la situación de la enseñanza e investigación jurídica la gran mayoría de las informaciones ha sido proporcionada directamente por las respectivas Facultades de Derecho de las universidades chilenas; para los efectos de analizar su operación en la práctica se ha recurrido fundamentalmente al sistema de entrevistas, tanto de personal académico como de estudiantes. En lo que respecta al ejercicio profesional del abogado todas las informaciones han sido obtenidas mediante entrevistas.

La metodología utilizada para preparar la última parte del estudio, esto es, la relación entre derecho y desarrollo frente a instituciones o áreas de actividad concretas, se ha basado parcialmente en entrevistas y en gran medida en el examen de la literatura especializada. Si bien esta última no es particularmente abundante, en muchos casos ha sido reveladora de experiencias y enfoques que han resultado de suma utilidad.

II. Estado de la enseñanza e investigación jurídicas

La enseñanza e investigación jurídicas en las universidades chilenas se ha caracterizado por la implantación de numerosas reformas en los últimos cinco años, algunas de carácter formal, otras de carácter sustantivo, inspiradas todas ellas en el propósito de vincular la docencia, investigación y, en general, la preparación profesional, a las realidades políticas, económicas, sociales y culturales que imperan en el país. El movimiento de reformas ha sido progresivo, tanto en su extensión como en su intensidad; iniciado al nivel de inquietudes estudiantiles abarcó al corto andar no sólo las estructuras docentes sino que también alcanzó hasta las más altas esferas de la política universitaria; por otra parte, lo que en un comienzo fueron reformas localizadas en determinadas facultades o escuelas universitarias se extendieron, rápidamente, al conjunto universitario y de allí al conglomerado de las universidades chilenas. Este proceso ciertamente no ha concluido y en la mayoría de los casos aún está en vías de implantación, razón por la cual las informaciones que a continuación se entregan no deberán considerarse como hechos definitivos hasta tanto no se perfeccionen y consoliden las reformas aludidas.

a. Situación de la Enseñanza

1. Organización General de los Estudios

Descripción de los curriculum. La característica común que inspiraba los curriculum de todas las Escuelas de Derecho de las universidades chilenas, con anterioridad a las reformas aludidas, era la de que ellos estaban diseñados en función de la información que debía recibir el alumno, con un criterio estricto de formación profesional dirigida hacia el ejercicio de la profesión de abogado, y sin que recogieran un criterio central de formación jurídica. Ello determinó que éstos fueran cada vez más extensos y que se llegara a la creación de nuevos ramos obligatorios con el afán de transmitir al alumno todo el desarrollo legislativo que surgía en el país.

La orientación introducida por las reformas es radicalmente diferente pues no se atiende al volumen de la información sino a su calidad y profundidad desde el punto de vista de la formación jurídica del estudiante, en orden a proporcionarle criterios centrales básicos que le permitan conceptualizar las grandes instituciones jurídicas. Por otra parte se procura que el sistema curricular en su conjunto permita al alumno el orientarse y profundizar en aquellas áreas que respondan a sus propias inquietudes; ello implica que el objetivo del ejercicio profesional ya no es el único que persiguen los curriculum.

La orientación actual exige un reagrupamiento de disciplinas en ciclos, que ha sido recogido por todas las reformas con distintas denominaciones pero que guarda una identidad esencial. Por regla general se contempla un ciclo introductorio que proporciona una visión global de las ciencias sociales con particular énfasis en Sociología, Economía y Política. En seguida se prevé un ciclo relativo a materias fundamentales del derecho que permite obtener una visión básica dentro del área de las ciencias jurídicas; el ciclo de especialización es aquél dentro del cual se profundizan materias determinadas y en el cual el alumno cuenta con una amplia posibilidad de opción en conformidad a sus inquietudes. Finalmente se contempla un ciclo facultativo en que se reconocen cursos seguidos en otras facultades universitarias dentro de un criterio de complementariedad y de formación integral. Los dos primeros ciclos -el introductorio v el de materias fundamentales- constituyen el curriculum mínimo obligatorio que debe ser seguido por todos los alumnos sin posibilidad de opción por regla general; los dos últimos ciclos constituyen el curriculum complementario que, como se indicó, permite una amplia posibilidad de opción.

Este régimen curricular flexible que se ha descrito sumariamente está íntimamente vinculado a otros dos importantes aspectos: el régimen semestral y el sistema de créditos. En virtud del primero todos los cursos se imparten sobre bases semestrales y ya no más anuales. El sistema de créditos es el que asegura la adecuada flexibilidad y permite una ponderación de la importancia de cada materia dentro de la perspectiva general de la carrera profesional.

La aplicación práctica de este régimen curricular no está, por cierto, exenta de problemas. En diversos casos los profesores continúan guiándose por el criterio tradicional lo que dificulta el logro de los objetivos perseguidos. En otros casos se ha implantado el sistema de 'ramos concentrados', que concentran en un solo semestre el total de horas que, con anterioridad, le correspondía en un período anual, lo que determina un sobrecargo de trabajo para docentes y alumnos. Igualmente la distribución y coordinación de créditos ha mostrado, en determinadas circunstancias, una gran complejidad y una falta de agilidad administrativa para su eficiente funcionamiento.

Cursos jurídicos y de otras disciplinas. Según se indicó, uno de los propósitos esenciales de la reforma es vincular la docencia e investigación jurídica a los problemas políticos, económicos, sociales y culturales del país.

Este propósito ha determinado que, paralelamente a los cursos específicamente jurídicos, se haya introducido un número creciente de cursos pertenecientes a otras disciplinas, aunque, como es natural, los primeros predominan dentro de la estructura general del curriculum.

A título de ejemplo puede señalarse que el curriculum de la Escuela de Derecho de la Universidad Católica de Santiago contempla cursos como Doctrina Política, Política, Economía, Sociología e Historia de las Instituciones Políticas y Sociales de Chile. El de la Escuela de Derecho de la Universidad de Chile en Santiago contempla cursos como Historia de las Instituciones Sociales de Chile, Ciencia Política, Historia del Pensamiento Social y Político, Doctrina Política, Política y Relaciones Internacionales, Teoría Política, Planificación y Costos, Política Fiscal, Economía, Finanzas Públicas, Sistemas Económicos Comparados, Política Económica, Sociología y otros.

Cursos generales y especializados, básicos y electivos. El sistema general de los curriculum en rigor es el de dividir los cursos en básicos y obligatorios, que permiten una visión de conjunto de las grandes instituciones jurídicas, y en cursos de especialización, generalmente electivos, que tienen por objetivo profundizar materias determinadas.

A título de ejemplo el sistema de la Escuela de Derecho de la Universidad de Chile en Santiago contempla las siguientes categorías de cursos:

a) Unidades básicas, cuyo contenido son conocimientos elementales que sirven de introducción a la profundización de materias de carácter fundamental. b) Unidades selectivas, que tienen por objeto dicha profundización. c) Unidades optativas, que son aquéllas de carácter complementario que constituyen una especialización. d) Unidades facultativas, que son aquéllas complementarias cuyo objeto es la ampliación de la formación universitaria general.

Flexibilidad de los programas.

La flexibilidad de los respectivos curriculum m, por regla general, bastante amplia. Dentro del sistema en vías de implantación en la Escuela de Derecho de la Universidad de Chile en Santiago los porcentajes de distribución de cursos propuestos es el siguiente.

 Total de unidades semestrales:  56
 unidades básicas:  14 (25%)
 unidades selectivas:  20 (35 % )
 unidades optativas:  17 (30% )

unidades facultativas:

 5 (10% )

El sistema de la Universidad Católica de Santiago contempla la siguiente distribución:

 Total de cursos y otras actividades docente:  67
 Número de cursos complementarios:  16 (25 % )
 Número de cursos. complementarias:  16 (25%)
 L optativos  11 (17% )
 L facultativos  5 ( 8% )

Relación de los programas con los problemas actuales del desarrollo.

El examen pormenorizado de cada uno de los programas de las cátedras de las Escuelas de Derecho de las universidades chilenas, desde el punto de vista de su vinculación con los problemas actuales del desarrollo, permite llegar a dos tipos de conclusiones.

Desde el punto de vista del contenido de materias que ellos contemplan, la regla general es de que los ramos jurídicos de carácter tradicional -como Derecho Procesal, Penal o Civil, por ejemplo- no mencionan específicamente su vinculación con los problemas del desarrollo. En cambio, los ramos de ciencias sociales-como Economía, Sociología o Política- sí lo hacen como consecuencia natural de su propósito; de igual manera los ramos jurídicos de reciente creación, como Derecho Económico, Derecha Aéreo y otros, también contienen, por regla general, menciones específicas a los problemas del desarrollo.

No obstante, la anterior conclusión resulta meramente formal cuando se comprueba la realidad práctica. Desde este otro punto de vista cabe concluir que la vinculación de cada programa con los problemas del desarrollo, ya sea mencionada o no en el contenido de materias, depende fundamentalmente de cada profesor, de sus inquietudes, preparación y experiencia. De esta manera se da el caso de profesores que, permanentemente, plantean los problemas de desarrollo vinculados a su ramo, aún cuando éste no los prevea explícitamente; y a la inversa se da el caso de profesores que a pesar de la mención explícita de sus programas, prescinden de esta relación. Se trata entonces de un fenómeno eminentemente subjetivo.

Lo anterior determina que sea prácticamente imposible realizar un balance de cuál es la tendencia que predomina. La impresión general recogida durante las entrevistas pertinentes es de que la vinculación general de los programas con los problemas del desarrollo es insuficiente y muy excepcional. Ello obedecería, fundamentalmente, a tres causas: la deficiente preparación docente; la falta de investigaciones que respalden la docencia; y las limitaciones de tiempo derivadas de un régimen semestral sumamente irregular, que en muchos casos se contrae a tres meses o menos de actividad efectiva.

Una tendencia positiva se nota, sin embargo, a través de la realización de seminarios específicos en que la temática del desarrollo ha ido adquiriendo un relieve progresivo.

2. Metodología de la Enseñanza del Derecho

El problema de la metodología de la enseñanza del derecho ha sido otro de los puntos fundamentales de las reformas emprendidas en las universidades chilenas.

Clases-conferencia, activas y prácticas. El sistema tradicional de enseñanza del derecho ha consistido, hasta ahora, en el desarrollo de clases magistrales, en que la participación del alumno ha sido enteramente pasiva y toda la responsabilidad de información, sistematización y análisis ha recaído sobre el profesor. Tal sistema demostró ser, en gran parte, inadecuado para los propósitos de formación jurídica integral que deben perseguir las escuelas de derecho. Como consecuencia de ello se ha procurado pasar al sistema de clases activas, cuya aplicación es todavía sumamente restringida.

El propósito esencial de la clase activa es otorgar una participación fundamental al alumno que en definitiva hace recaer sobre él la responsabilidad de la información, debidamente organizada por el profesor. De esta manera el alumno, a través de la lectura y de la documentación, debe conocer de antemano la información básica que se utilizará en clase, reservándose para ésta el diálogo intensivo con el profesor a través del cual se discutirán los problemas de fondo, se sistematizarán los principios y se obtendrá una visión profunda de cada materia e institución elaborada con el aporte colectivo de docentes y estudiantes. A través de este sistema se procura desarrollar la capacidad de razonamiento legal, el criterio jurídico y el sentido de la realidad.

El sistema activo combina una variedad de medios Pedagógicos, principalmente las reuniones de análisis y discusión de materiales previamente elaborados y estudiados que contienen extractos de doctrina, derecho positivo, jurisprudencia, problemas reales o hipotéticos y otros; exposiciones del profesor para facilitar la sistematización; lectura controlada, básica y complementaria, y eventualmente trabajos prácticos.

No obstante las virtudes de este sistema, su aplicación práctica se ha encontrado con serias limitaciones, entre las cuales cabe mencionar las siguientes: a) Supone una profundidad de conocimientos y un dominio integral de cada materia por parte de los docentes, que no siempre es dable encontrar sobre todo al nivel de ayudantes y docentes medios; b) Supone una dedicación intensiva del estudiante y un sentido de responsabilidad académica para lo cual, por regla general, éste no está preparado; c) Supone una investigación constante de respaldo de la cual se carece casi por completo; d) Supone un número de horas de clase notoriamente superior al requerido por el método tradicional, del cual frecuentemente no se dispone; e) Supone equipos de secretaría y mecanismos de reproducción sumamente ágiles, de los cuales también se carece por completo. Estas limitaciones han determinado que en el hecho se utilice un sistema que sólo tiene las apariencias de clase activa pero que en el fondo se trata de una clase magistral amenizada con preguntas y discusión de algunos problemas; ello salvo algunas excepciones muy determinadas.

En todo caso cabe observar una decidida presión para llegar a implantar la clase activa en el pleno sentido que ella debe tener.

La clase práctica, destinada a desarrollar las habilidades profesionales para el desempeño en el foro, la administración u otro ámbito, es generalmente desconocida salvo en lo que respecta a ciertos ejercicios de práctica forense.

Uso de material docente y otros.

Las limitaciones que se indicaron han determinado también que el material docente preparado para las clases activas sea, por regla general y salvo también contadas excepciones, de una calidad inadecuada y en cierta medida improvisado. La experiencia recogida permite sostener, dentro de criterios aproximados, que el alumno debe destinar al menos dos horas de trabajo para prepararse para cada clase activa; muchos de los materiales que se han elaborado no exigen más de media hora de dedicación por parte del alumno. Corresponde también señalar que hay una fuerte reacción por parte del alumnado en contra del costo que les significa adquirir los materiales, que debe ser sufragado por ellos. Debido a esta circunstancia los manuales y apuntes de clases tradicionales continúan utilizándose intensivamente.

El uso de revistas especializadas y de bibliografías por parte de los alumnos es sumamente restringido.

Participación en Seminarios.

Los planteamientos de las respectivas reformas prevén también el empleo de Seminarios como un sistema adicional al de los cursos y con fines de especialización y profundización. Sin embargo, su consagración en la práctica ha sido hasta ahora sumamente limitada. Así, por ejemplo, el curriculum general de la Escuela de Derecho de la Universidad Católica en Santiago sólo prevé dos seminarios de especialización con una duración de un semestre cada uno. El de la Universidad de Chile en Santiago no los ha introducido todavía, no obstante que ellos se utilizaban con frecuencia en el sistema docente tradicional.

Práctica profesional, oficial o privada.

Ella no existe como parte de la política de formación jurídica de las Escuelas de Derecho, aunque se prevé programáticamente en la reforma de la Universidad Católica en Santiago. Esta práctica dependerá de las inquietudes y posibilidades de cada cual. No obstante lo anterior cabe señalar que como requisito previo a la obtención del título de abogado que es otorgado por la Corte Suprema de Justicia debe realizarse, una práctica dirigida por el Servicio de Asistencia Judicial durante un período de seis meses, pero ella no forma parte de la formación universitaria sino de un servicio de carácter social.

El Instituto de Docencia e Investigación Jurídicas.

Con el fin de coayudar al establecimiento de modernos método de enseñanza del derecho en las universidades chilenas se han emprendido importantes esfuerzos de colaboración. El International Legal Center de Nueva York, a través del Chile Law Program, patrocinó un conjunto de becas para profesores chilenos quienes tuvieron oportunidad de asistir a Seminarios de Metodología en la Universidad de Stanford y otros centros académicos norteamericanos. Como resultado de estas actividades se creó en Chile, en 1969, el Instituto de Docencia e Investigación Jurídicas, corporación de derecho privado integrada por profesores de derecho de las universidades chilenas. Esta institución ha desarrollado una importante labor de preparación de profesores en el campo de la metodología a través de seminarios y cursos, a los cuales ha asistido un número superior a noventa docentes. El Instituto mantiene asimismo un Banco de Materiales de docencia.

3. Programas de Estudios para Graduados

Ninguna de las escuelas de derecho de las universidades chilenas ofrece cursos de post-graduados, permanentes u ocasionales, lo que constituye una de las más graves limitaciones del sistema de formación jurídica. La Escuela de Derecho de la Universidad de Chile en Santiago aprobó, en 1963, un programa de estudios de postgrado que conduciría al título de Doctor, pero éste nunca llegó a aplicarse. Es frecuente que los egresados de derecho asistan a cursos de postgrado en otras ciencias sociales en instituciones como FLACSO O ESCOLATINA.

4. Reclutamiento de los Alumnos

Regímenes de selección. Todos los alumnos de las universidades chilenas son seleccionados mediante un régimen uniforme que se encuentra en funcionamiento desde hace tres años. Este régimen es administrado en forma coordinada por las oficinas de selección de las respectivas universidades, el cual depende de cada rectoría.

Básicamente, este régimen consiste en una Prueba de Aptitud Académica y en una Prueba de conocimientos específicos sobre ciencias sociales, que se toma anualmente y sobre cuya base se obtiene un puntaje. Cada postulante puede luego inscribirse en las Escuelas universitarias que sean de su interés.

El número de matrículas disponible es llenado por orden estricto de puntaje, salvo determinaciones especiales de los respectivos Consejos Superiores universitarios. Cada Escuela universitaria puede exigir, en adición, el rendimiento satisfactorio de determinadas pruebas específicas, pero las Escuelas de Derecho no lo han requerido hasta ahora.

Procedencia social de los estudiantes. Las Escuelas de Derecho consultadas no han proporcionado datos sobre el particular. Sin embargo, puede apreciarse que el más alto porcentaje corresponde a una procedencia de clase media, en sus variados matices, salvo en algunas universidades particulares -especialmente en la Escuela de Derecho de la Universidad Católica en Santiago- donde se nota una mayor procedencia de clase alta, sin que llegue a ser una mayoría. El origen obrero de los estudiantes es verdaderamente excepcional, habiéndose estimado, en años anteriores, que éste sólo alcanzaría al 1 % de la matrícula universitaria general. Diversas iniciativas, como la creación de un Fondo Nacional de Becas que se financiaría mediante un impuesto a los egresados profesionales universitarios, se encuentran bajo estudio con el propósito de remediar esta situación.

Tasa de deserción de los estudios. Tampoco se han proporcionado cifras sobre el particular. Sin embargo, cabe observar que la tasa de deserción en las escuelas de derecho ha decrecido notoriamente en los últimos años, como consecuencia de varios factores. Entre ellos cabe mencionar los siguientes: a) Limitación del número de matrículas; con anterioridad a la reforma el número de matrículas era excepcionalmente alto, que en el caso de la Escuela de Derecho de la Universidad de Chile en Santiago -a modo de ejemplo- alcanzaba a alrededor de cuatrocientas plazas; hoy día alcanza en este ejemplo a sólo doscientas cincuenta vacantes, con lo cual se produce una selección más rigurosa. b) Las exigencias más estrictas que hoy día se requieren para ingresar a la universidad, y c) La existencia de una mayor conciencia acerca de la necesidad de la educación universitaria y acerca de que el acceso a esta posibilidad es limitada, razón por la cual constituye un capital educacional del que debe cuidarse.

Estudio de otras carreras. El estudio previo, paralelo o posterior de otras carreras, en adición a la de derecho, es verdaderamente excepcional. La flexibilidad general del curriculum está permitiendo, sin embargo, el seguir determinados cursos en otras escuelas universitarias, los cuales, sin llegar a proporcionar otra carrera, logran el objetivo de una formación académica más integral.

Dedicación exclusiva o parcial a los estudios. La dedicación del alumno a los estudios de derecho es enteramente parcial, ocupando por regla general una media jornada. En la Escuela de Derecho de la Universidad de Chile en Santiago se ensayó durante dos años, a contar de 1967, el régimen de dedicación exclusiva pero fue luego abandonado principalmente debido a la carencia de un número adecuado de docentes que pudieran permitir su operación eficiente.

5. Reclutamiento y Promoción de Profesores

Carrera docente.

Las reformas que se han emprendido en las diversas Escuelas de Derecho prevén el establecimiento de una carrera docente. Sin embargo ellas se están recién estableciendo y en forma gradual, de tal manera que en el actual momento es dable observar diferentes regímenes paralelos y la subsistencia de condiciones tradicionales.

A continuación se reseñarán los esquemas previstos por estas reformas.

Categorías académicas. Requerimientos y Calificaciones

a) Escuela de Derecho de la Universidad de Chile en Santiago.

La denominación de académico se limita a quienes tengan una dedicación mínima de media jornada de trabajo universitario; los demás tendrán la categoría de académicos invitados. Dentro de la carrera académica se contemplan los siguientes grados: profesor, profesor asociado, profesor auxiliar, ayudante primero y ayudante segundo.

Para obtener el grado de profesor deberá acreditarse; título de postgrado; siete trabajos originales de importancia científica, debiendo a lo menos uno ser un tratado o monografía y, a lo menos, cuatro ser artículos publicados en revistas especializadas; y otros antecedentes, tales como participación en congresos científicos.

Para obtener el grado de profesor asociado, que podrá desempeñar las mismas funciones que el profesor titular, deberá también acreditarse título de postgrado; cinco trabajos científicos originales; tres años de docencia como profesor auxiliar y otros antecedentes. Para el grado de profesor auxiliar se exigirá título de la especialidad, una publicación original de interés científico, una tesis para optar al grado y dos años mínimo como ayudante primero. Los ayudantes primeros deberán ser egresados en tanto que los ayudantes segundos podrán ser alumnos, debiendo todos ellos cumplir con otros requisitos, como trabajos de investigación.

b ) Escuela de Derecho de la Universidad Católica en Santiago.

Se contemplan las siguientes categorías académicas: profesor titular, profesor auxiliar, profesor contratado y ayudantes. El profesor titular, designado por el Rector a proposición del Consejo Académico, debe haber ejercido el grado de profesor auxiliar por lo menos durante dos años; en él reside la plenitud de la docencia. Para tener el grado de profesor auxiliar, que es otorgado por las mismas autoridades que en la categoría anterior, se requiere el desempeño como ayudante al menos durante un año; le corresponden las tareas que le confíe el Comité Departamental y la colaboración con el Profesor titular. Los profesores contratados se obligan a prestar un servicio docente determinado. Los Ayudantes deberán ser licenciados. Además se contemplan las categorías de profesores eméritos, profesores invitados y asistentes.

c) Escuela de Derecho de la Universidad Católica de Valparaíso.

Se prevén las categorías de profesor titular, profesor adjunto, profesor auxiliar y ayudante. Igualmente se prevén las categorías de profesores eméritos y profesores honoris causa.

Personal de dedicación exclusiva y parcial.

Por regla general el personal puede calificarse en personal de jornada completa, media jornada y por horas.

a) Escuela de Derecho de la Univer. de Chile en Santiago

 Departamento  Número Jorn. Compt.  de 1/2 Jorn.  Docentes Por Hrs.
 1. Ciencias del Derecho  20 8    31
 2. Derecho Privado  3  17  29
 3. Ciencias Polít. y Derecho Públ.  7  9  13
 4. Ciencias Penales y Criminolog.  4  5  15
 5. Derecho Económico  9  5  65
 6. Política y Acción Social  17  2  122
 7. Ciencias de la Administración y Derecho Administrativo  11  -  65
 8. Derecho Procesal  2  6  18
 9. Derecho del Trabajo y Seg. Social  5  3  17
 TOTALES  78  54  375

DISTRIBUCION DE HORAS SEGUN TIPO DE JORNADA Y POR DEPARTAMENTOS *

 - Ciencia Del Derecho Derecho Privado Ciencias Penales . Ciencia Pol. y Derecho Publ. Derecho Procesal Derecho del trabajo Derecho Económico Administr. Acción Social   - 
Jornada Completa
Esc. Derecho         720  108  144  360  72  180  324- 144  252 2304
Esc. C. Políticas   -    -    -   36   -    -    -   108  72  216
Esc. S. Social   -    -    -    -    -    -    -    -  216  216
Otros   -    -  144    -    -    -    -    -   180  324
Media .tornada
Esc. Derecho         184  310  144  144  108  54  90    36 1.070
Esc. C. Políticas     -    -   36   -    -    -    -    -   19  55
Esc. S. Social
Otros
Por Hora
Esc. Derecho         110  170  66  82 142  38  112  60  16 796
Esc. C. Políticas      75   13   -   132   -   47 -361  501 50 1.179
Esc. S. Social  30   -  6 8 6 12 42 20 433 557
Otros     -    -    -    -    -    -    -   144  14  158
TOTAL 1.119 607 506 796 322 331 929 977 1.288 6.875

* Fuente: Centro de Estudios Sociales y Jurídicos.

b) Escuela de Derecho de la Univer. Católica en Santiago.

 Categorías de Docentes  Número
 Profesores en ejercicio  77
 Profesores de Seminario  16
 Profesores de clases activas  20
 Ayudantes de cátedra 34 
 Ayudantes de Seminario  4
 T O T A L  151

6. Sistemas de Evaluación de los Estudiantes

Orientación general. Los sistemas de evaluación y control también han sufrido drásticas modificaciones dentro del proceso de reformas a los estudios de derecho. La orientación general de estos sistemas es la de mantener al alumno en una actitud constante de estudio y preocupación por la materia del curso, procurando determinar su aprovechamiento a través de todo el semestre y no solamente en el momento de rendir los controles finales como ocurría con anterioridad. Con tal fin debe ponerse especial énfasis en el nivel de formación alcanzado y no en el volumen de conocimientos, esto es, atendiendo a la capacidad y criterio para trabajar con instituciones jurídicas y no a la actitud pasiva de memorización. Esta orientación supone una relación constante entre el alumno y el docente y en definitiva la formación de un sentido autocrítico a través de la revisión periódica de su desempeño en el curso.

Tipos de control. Los controles que se están utilizando en la actualidad son variados.

a) Asistencia . La asistencia constituye un tipo de control importante y vital para el método activo de enseñanza. En la Escuela de Derecho de la Universidad de Chile en Santiago se exige una asistencia del 75% en cada curso. En la Universidad Católica en Santiago se exige un 66% en aquellos-cursos que constituyen prerrequisitos generales, 50% en los cursos fundamentales y asistencia libre en los cursos de especialización.

b) Controles subjetivos. Los controles subjetivos tienen por propósito el formarse una idea lo más precisa posible acerca de la capacidad, participación y colaboración de cada alumno en el transcurso del semestre. No tienen ellos periodicidad ni número preestablecido, lo que dependerá de cada profesor. Tampoco requieren ellos anunciarse con anticipación, pudiendo ser sorpresivos. Dentro de este tipo se utilizan preguntas, tests, interrogaciones orales, casos prácticos, clínicas jurídicas, redacción de trabajos, control de lecturas, participación en clases y otros. Su ponderación en la calificación total es variable, llegando en algunos casos hasta el 35%.

c) Controles objetivos. Estos controles tienen un carácter más solemne, siendo, generalmente, escritos y en ocasiones anónimos, y a través de ellos se procura apreciar el nivel de formación y conocimientos básicos del estudiante. Por regla general son tomados por los respectivos Departamentos en forma uniforme para todas las cátedras del ramo, deben anunciarse con anticipación y son generalmente corregidos por dos profesores. Generalmente, se toman tres controles objetivos por semestre. Su ponderación en el total de la calificación es también variable pero tienen una incidencia de mayor importancia que los controles subjetivos.

d) Exámenes . Los controles objetivos recién descritos tienden a reemplazar los exámenes finales de curso. En la Escuela de Derecho de la Universidad de Chile en Santiago estos últimos han sido totalmente eliminados; el curso se aprueba o reprueba con la calificación mínima de 3,5 que arroje el conjunto de controles semestrales. En la Universidad Católica en Santiago se mantienen exámenes escritos u orales, debiendo aprobarse con una nota mínima de 4; sin embargo la nota de presentación tiene una ponderación del 50%.

e) Licenciatura. El control de fin de la carrera aún se mantiene pero con reformas importantes. En la Escuela de Derecho de la Universidad de Chile en Santiago consta de dos partes: examen sobre una cédula de un ramo que se elige, habiéndose suprimido el sorteo tradicional, parte que eventualmente podrá ser reemplazada por la defensa de la tesis; y examen sobre Derecho Civil y Procesal, cuyo contenido para estos efectos ha sido limitado a ciertas instituciones básicas y principios generales. Por otra parte se ha propuesto agregar otros ramos sobre los cuales se pueda rendir este último examen. En virtud de modificaciones recientes ya no se exige como requisito previo el haber aprobado la memoria de prueba.

En la Universidad Católica en Santiago el examen consta de tres partes: examen sobre las grandes instituciones jurídicas que tiene por objeto apreciar la síntesis conceptual lograda a través de la carrera; examen en profundidad en el área que se haya elegido como especialidad; y exposición crítica de la investigación realizada durante la carrera. El postulante debe obtener la nota mínima en cada una de estas fases y su nota final se obtiene mediante la siguiente ponderación: notas de la carrera 30%; defensa de la investigación 10 %; examen general 30 %; examen de la especialidad 30 %.

f) Control de investigaciones y seminarios. El control de investigaciones y seminarios no tiene pautas precisas y dependerá de su extensión, nivel y otros factores. Su ponderación en el conjunto de calificaciones dependerá asimismo de la estructura del curriculum y de su mayor o menor utilización. Los criterios y orientaciones generales que se indicaron también son aplicables a estos controles.

Tesis y memorias de grado . En la Universidad Católica en Santiago es objetivo de la reforma la supresión de la memoria como requisito para el grado, como consecuencia de ocupar la investigación un lugar importante dentro de la estructura del curriculum.

En la Escuela de Derecho de la Universidad de Chile en Santiago se mantiene la memoria aunque con menores exigencias. Puede revestir la forma de un trabajo monográfico, trabajo colectivo o sistema de fichaje de determinadas materias.

7. Eficacia de la Enseñanza del Derecho

Número de alumnos que ingresan y egresan de la carrera. Ninguna de las Escuelas de Derecho consultadas han proporcionado antecedentes sobre el particular. Sin embargo algunos datos de la Universidad de Chile correspondientes a 1967 y 1968 permiten formarse una idea general.

En 1967 ingresaron a la Escuela de Derecho de Santiago 197 alumnos, en tanto que la matrícula correspondiente a quinto año alcanzó a 218 alumnos; asumiendo que estos últimos egresaron en su totalidad habría cierta equivalencia entre el número de ingresos y egresos. En el mismo año ingresaron a la Escuela de Derecho de Valparaíso 86 alumnos, en tanto que la matrícula correspondiente a quinto año fue de 31 estudiantes.

En 1968 la matrícula correspondiente al primer año de la Escuela de Derecho de Santiago fue de 221 alumnos, en tanto que la de quinto año fue de 241 alumnos, manteniéndose así la equivalencia relativa. En Valparaíso las cifras fueron de 95 para el primer año y de 25 para el quinto.

Resulta interesante anotar que la equivalencia relativa que se observa entre ingresos y egresos en la Escuela de Derecho de Santiago sólo surge a partir de la reforma de 1967 en que se limitó la matrícula en primer año drásticamente. En años anteriores había una aguda desproporción. Así por ejemplo en 1965 la matrícula de primer año alcanzaba a 458 alumnos en tanto que la de quinto sólo a 201; en 1966 estas cifras fueron de 322 y 186 respectivamente.

Lo anterior determina que los datos deban examinarse antes y después de la reforma de 1967. Si se toma el caso de un curso ingresado en 1962 y egresado después de cinco años de carrera en 1966, se observa que del total inicial de 395 alumnos sólo egresaron 186, lo que revela una importante tasa de deserción. El curso que ingresó con la reforma de 1967 (197 alumnos) sólo debe egresar en 1971, razón por la cual todavía no se puede establecer esta relación.

Actividades desarrolladas por los abogados durante los cinco años siguientes a su graduación. Tampoco ha sido posible obtener antecedentes precisos sobre el particular. Sin embargo cabe notar una fuerte tendencia, particularmente durante los dos primeros años, a cambiar con relativa frecuencia de trabajo, sector de actividad u orientación profesional mientras se obtiene una posición más definitiva dentro del estrecho mercado profesional que existe en Chile para el abogado. Esta tendencia es particularmente aguda en el caso de abogados que se inician con una práctica profesional particular y gradualmente se desplazan hacia la administración pública.

Permanencia o fuga de la profesión . La regla general es que se registra una fuga bastante acentuada de la profesión, ya se trate de un abandono total o relativo, en el sentido de desempeñar cargos para los cuales el título de abogado no es imprescindible. Aproximadamente existen 3.550 abogados que practican activamente la profesión en Chile *, cifra prácticamente idéntica a la que se daba hace diez años atrás. Asumiendo que anualmente se gradúen 150 abogados -cifra por lo demás conservadora- en un plazo de diez años debía haberse registrado un aumento de 1.500 abogados; descontando el número de eventuales retiros por jubilación u otras causas, en ningún caso podría justificarse el que el número de abogados en ejercicio permanezca estático en todo este período. Cabe pues concluir que ello se debe a una fuga acentuada de la profesión, cosa que corroboran algunas encuestas: 32.7% de los abogados en ejercicio no están satisfechos con su profesión, en comparación con un 3 % de médicos y un 19% de profesionales de la Universidad Técnica del Estado. Ello se debe, fundamentalmente, a los bajos ingresos obtenidos, la pérdida de prestigio de la profesión, la excesiva burocracia y complejidad procesal y la estrechez del mercado profesional.

Sectores de actividad. Más de la mitad de los abogados que ejercen la profesión lo hacen en el sector público, en cargos técnicos que muchas veces envuelven funciones rutinarias; sólo excepcionalmente se desempeñan funciones directivas.

Distribución geográfica en el país . El 67.6% de los abogados ejercen en Santiago. El 91.5 % de los abogados ejercen en capitales de provincia, incluyendo Santiago.

Las anteriores consideraciones demuestran a cabalidad las deficiencias de la enseñanza tradicional del derecho que desvinculó al abogado de los problemas del desarrollo, determinando un rol secundario, un decaimiento del prestigio profesional y una estrechez del mercado angustiosa. Ello a su vez constituye un importante reto para las reformas emprendidas.

8. Estructuras Docentes Formales

El proceso de reformas a que se ha aludido ha tenido también una importante incidencia en la organización de las estructuras docentes. Muchos de los objetivos de la reforma aún están en vías de implantación, de tal manera que en la actualidad existe un régimen de transición. A continuación se describirá el régimen general que prevé la reforma en cada universidad.

a) Universidad de Chile en Santiago. La Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales es la entidad básica que cumple con los fines de la Universidad respecto de las ciencias que le son propias, entre ellas las jurídicas. La Facultad es dirigida por el Decano y el Consejo Normativo o Consejo de Administración, autoridades que establecen las políticas fundamentales en lo académico y administrativo. El Consejo está compuesto en la actualidad por 45 miembros distribuidos de la siguiente manera: 28 académicos, 10 estudiantes, 3 no académicos y 4 directores de las respectivas Escuelas que componen la Facultad, siendo presidido por el Decano.

Actualmente dependen de la Facultad las siguientes Escuelas e Institutos: Escuela de Derecho, Escuela de Ciencias Políticas y Administrativas, Escuela de Servicio Social, Instituto de Servicio Social, Centro de Investigaciones Criminológicas y Centro de Estudios de Derecho Americano Comparado. No obstante, todas estas entidades serán suprimidas a corto plazo y reemplazadas por una estructura departamental que ya se encuentra funcionando de hecho.

Los Departamentos son las unidades académicas básicas donde se realizan en forma integrada la docencia, investigación y extensión en una disciplina o disciplinas afines. Los actuales Departamentos son los siguientes: Ciencias del Derecho, Derecho Privado, Ciencia Política y Derecho Público, Ciencias Penales y Criminología, Derecho Económico, Política y Acción Social, Ciencias de la Administración y Derecho Administrativo, Derecho Procesal y Derecho del Trabajo y Seguridad Social. Los Departamentos son dirigidos por un Director y un Consejo en el cual se encuentran representados siete académicos, tres estudiantes y un representante de las funciones no académicas.

Se prevé también la creación de una Comisión de Coordinación de la Facultad, de la cual dependerán los Secretarios Generales de Estudio de cada carrera profesional y los servicios administrativos.

b). Universidad Católica en Santiago. La Facultad de Derecho es la entidad que se preocupa de las ciencias jurídicas. Está organizada sobre la base de un claustro que agrupa a la totalidad de los académicos y a un número de alumnos equivalente al 25 % del total del claustro; este órgano elige al Decano y Vicedecano, conoce de la cuenta anual que el primero debe presentarle, modifica el reglamento general y desempeña otras funciones. El Consejo Académico es el órgano deliberativo y resolutivo; está compuesto por el Decano, Vice-Decano, Secretario Académico de la Escuela, Coordinadores de los Departamentos, 15 académicos y una representación estudiantil equivalente al 25 % . Las autoridades unipersonales son el Decano, Vice-Decano y Secretario Académico, quienes, junto con el Presidente del Centro de Derecho, forman el Comité Ejecutivo de la Facultad.

La Unidad Académica Básica está constituida por los Departamentos, que son los siguientes: Derecho Político, Derecho Civil, Derecho Comercial, Derecho Penal, Derecho Procesal, Derecho Laboral, Derecho Económico, Derecho Internacional y Filosofía e Historia del Derecho. El Departamento es dirigido por un Comité Departamental, que tendrá un Coordinador.

La Facultad cuenta asimismo con un Comité de Calificación, integrado por nueve académicos y tres estudiantes, que califica anualmente a todos los profesores de la Escuela.

Procedimientos de elaboración de los programas.

Comisiones de docencia. Los programas son elaborados fundamentalmente al nivel de los respectivos Departamentos, los cuales normalmente cuentan con una Comisión de Docencia encargada de esta actividad. El programa es propuesto generalmente por uno o varios profesores; luego de una discusión general en la Comisión de Docencia es consultado a la totalidad de los profesores del ramo, sobre cuyas observaciones la Comisión adopta un pronunciamiento. El pronunciamiento final corresponde al Consejo del Departamento, el cual con frecuencia consulta con los representantes estudiantiles. Luego estos programas son elevados al conocimiento de los respectivos organismos directivos de la Facultad.

Organización de las cátedras y coordinación. La organización de las cátedras es sumamente variable y dependerá fundamentalmente del número de docentes con que ella cuente. Así, por ejemplo, en la Escuela de Derecho de la Universidad de Chile en Santiago hay algunas cátedras, como la de Derecho Constitucional, que cuentan con un profesor jefe de jornada completa, tres profesores titulares por horas, dos profesores agregados de jornada completa, un profesor auxiliar de jornada completa y diversos ayudantes; otras en cambio sólo cuentan con profesores por horas y sin ayudantes.

En el caso de cátedras adecuadamente dotadas normalmente el trabajo se realiza en equipo bajo la dirección de su jefe; las tareas de docencia e investigación se distribuyen entre el personal al igual que la realización de clases prácticas, ejercicios, foros, seminarios y otras actividades.

La coordinación entre las cátedras de un mismo ramo normalmente se realiza de común acuerdo entre los profesores, bajo la dirección general del Departamento. De no lograrse este acuerdo la coordinación se formula directamente por el Departamento. Respecto de la coordinación entre cátedras de diferentes ramos normalmente ella se realiza al nivel del Departamento, sobre todo en la etapa de formulación de programas.

Flexibilidad del sistema. El sistema reformado es notablemente flexible sobre todo debido a la actuación de los Departamentos que permite un enfoque funcional sumamente ágil. La estructura flexible del curriculum que se describió con anterioridad determina a su vez una importante flexibilidad de los programas y métodos de enseñanza. No obstante este perfeccionamiento del sistema cabe señalar como un grave factor paralizante las serias deficiencias que se denotan en los mecanismos administrativos, de secretaría y de servicios auxiliares, los cuales cuentan con escaso personal, medios limitados y trámites burocráticos engorrosos.

b) Situación de la Investigación Jurídica

1. Organización de la Investigación

Integración de la investigación y docencia . Tradicionalmente la enseñanza del derecho en las universidades chilenas ha estado totalmente desvinculada de la investigación jurídica. Uno de los objetivos que prevén las respectivas reformas es justamente el de superar esta situación concibiendo la docencia e investigación como una dimensión integrada.

La reforma de la Universidad Católica en Santiago procura el logro de dos finalidades a través de la investigación: el conocimiento de la realidad sobre la cual el derecho actúa y la profundización interna de la ciencia jurídica sobre bases interdisciplinarias. La vinculación con la docencia debe lograrse en dos niveles: al nivel de profesores, mediante la búsqueda de materiales de enseñanza o del solo cultivo de la ciencia jurídica, y al nivel de alumnos mediante la incoes incorporación de la investigación o la estructura del curriculum flexible.

No obstante estas aspiraciones programáticas la realidad sigue guiada en gran medida por el sistema tradicional, con el resultado negativo de que la docencia carece de originalidad de fondo y de que la investigación se mantiene a un nivel tan elemental que determina que los aportes serios sean verdaderamente excepcionales.

Existencia de institutos o centros de investigación.

Tradicionalmente los centros de investigación de las Escuelas de Derecho han sido los seminarios, institutos previstos para la investigación dentro de áreas determinadas como Derecho Privado, Público, Económico, Penal y otras. Todos los Seminarios deben desaparecer con el proceso de departamentalización, por cuanto los Departamentos constituyen la unidad académica básica. En el caso de la Universidad de Chile en Santiago existen algunos institutos de mayor jerarquía, como el Instituto de Ciencias Políticas y Administrativas y el Centro de Investigaciones Criminológicas. Independientemente de la universidad existen otras instituciones, como el Instituto de Ciencias Penales.

Programación de la investigación.

Es función de los seminarios y Departamentos el programar la investigación dentro de un contexto de prioridades y objetivos centrales, preocupándose de enfoques interdepartamentales e interdisciplinarios. Sin embargo en la práctica, y hasta ahora, esta función escasamente se ejerce, lo que determina que los temas sean escogidos por cada investigador. Normalmente los programas de investigación sólo constituyen una suma de proposiciones individuales dentro de una determinada área. En el caso del Instituto de Ciencias Políticas y Administrativas de la Universidad de Chile cabe observar una mayor programación en el sentido auténtico de la expresión.

Metodología empleada. La metodología empleada es sumamente variable y dependerá del tipo de investigación de que se trate. Con mucha frecuencia se emplea, particularmente en la elaboración de memorias, el método lógico sistemático con el fin de exponer el contenido normativo de algún aspecto del ordenamiento jurídico con particular énfasis en la interpretación de las fuentes materiales del derecho. El método histórico también se utiliza con cierta frecuencia en este tipo de trabajos. El método comparativo ha recibido una mayor aplicación en aquellos ramos de código, como civil, comercial, penal y procesal. El método empírico, que sería el más adecuado para estudiar el derecho en acción, es rara vez utilizado con propiedad.

A este respecto cabe observar un grave vacío en la preparación metodológica de los investigadores, quienes en muchos casos desconocen las técnicas apropiadas. Tampoco existen procedimientos uniformes para plantear las investigaciones, con lo cual se repiten temas, se desaprovechan datos existentes y se duplican esfuerzos. Dentro de los planes del Instituto de Docencia e Investigaciones Jurídicas se contempla el desarrollo de seminarios sobre metodología de la investigación jurídica.

Investigación individual y colectiva. Existe un fuerte predominio de la investigación individual en las Escuelas de Derecho, tanto por parte de profesores como de alumnos. Ello en gran medida se debe a la deficiente metodología que se anotó. En algunos casos se califica de investigación colectiva a un conjunto de investigaciones individuales dentro de una unidad de materia dada, lo que distorsiona aún más el concepto de una investigación colectiva, que supone esencialmente un proyecto común, trabajo común y sobre todo resultados logrados en común.

2. Personal y Recursos Disponibles

Distribución del personal académico entre docencia e investigación. Sólo ha sido posible obtener sobre el particular datos muy aproximados de la Escuela de Derecho de la Universidad de Chile en Santiago. Partiendo de la base de que el personal docente por horas y ad-honorem no realiza ningún tipo de investigación se obtendría la siguiente distribución de horas semanales.

 Investigadores de jornada completa  2.304
 Investigadores de media jornada  1.070
 Total  3.374

Docencia por horas

 796

Aproximadamente un 75 % de las horas semanales estarían dedicadas a la investigación y un 25 % a la docencia. Sin embargo estas cifras no ofrecen una gran claridad pues tanto el personal de jornada completa como el de media jornada dedican un número indeterminado de horas a la docencia y a la extensión, restándolas de la investigación.

Proporción del presupuesto. No se han proporcionado cifras sobre el particular. Sin embargo cabe observar que en el presupuesto general de investigaciones de la Universidad Católica de Santiago no figura ninguna asignación para la Escuela de Derecho. Igualmente en el presupuesto de la Comisión de Investigaciones de la Universidad de Chile no figura ningún proyecto en el área de ciencias jurídicas.

Bibliotecas. En general puede estimarse que el conjunto de bibliotecas existentes en el área de las ciencias jurídicas, incluyendo la Biblioteca del Congreso, se encuentran en una situación competitiva respecto de las bibliotecas existentes en otras áreas, como economía por ejemplo. Lo anterior en ningún modo significa que sea ésta una situación óptima por cuanto sus deficiencias son muy serias también.

En materia de obras y legislación nacional ellas están bien provistas, aunque denotan vacíos importantes desde el punto de vista de la documentación. En materia de obras, legislación y documentación extranjera hay también grandes vacíos, no obstante la importante contribución que en este sentido ha hecho el Chile Law Program. La biblioteca de la Escuela de Medicina ha establecido un interesante mecanismo de complementación internacional a través del National Institute of Health de los Estados Unidos que permite obviar estas dificultades. Si bien se ha establecido un sistema de préstamos interbibliotecas chilenas éste no funciona adecuadamente. Tampoco existen servicios de referencia adecuados.

Tanto la absorción de literatura extranjera como la circulación de revistas especializadas es limitada, sobre todo por parte de los alumnos quienes encuentran dificultades idiomáticas. La continuidad de las colecciones importantes tiene también vacíos grandes. Las facilidades físicas son adecuadas.

Las deficiencias que se anotaran con anterioridad en relación a la docencia e investigación se traducen en un empleo limitado de las bibliotecas por parte de profesores y alumnos. Así, por ejemplo, la Biblioteca de la Escuela de Derecho de la Universidad de Chile en Valparaíso registró durante 1968 un movimiento diario aproximado de 70 libros, de los cuales 60 correspondieron a alumnos y 10 a profesores.

3. Orientación de la Investigación

Temas tratados con mayor frecuencia.

Los temas propuestos por los respectivos Seminarios para la realización de investigaciones ofrecen una amplia gama de problemas que hace difícil el determinar con precisión su frecuencia. La orientación de los trabajos de investigación de los alumnos, principalmente en lo que respecta a la elaboración de memorias de prueba, en gran medida continúa sujeta a la problemática tradicional que se traduce en muchos trabajos de comentario a los textos legales, investigación de antecedentes legislativos, jurisprudencia y, en cierta medida, derecho comparado.

Sólo recientemente cabe observar una tendencia a incorporar temas de actualidad, principalmente originada en el surgimiento de nuevos textos legales en campos tales como reforma agraria y otros. De la misma manera se observa un notorio interés en temas relativos al proceso de integración de América Latina.

La orientación de la investigación del personal académico es igualmente variada, observándose las mismas tendencias recién anotadas particularmente en lo que respecta al caso de la integración latinoamericana. La realización de sucesivas jornadas de estudio sobre esta temática ha sido determinante en el incremento de la investigación jurídica sobre ella, desde el punto de vista de la mayoría de las ramas del derecho.

Relación con los actuales problemas del desarrollo.

La orientación de la investigación cada día ha ido enfocando con mayor intensidad los problemas del desarrollo, principalmente nacional y subsidiariamente regional o internacional. Ello ha sido particularmente notorio en algunos ramos como Derecho Económico, Financiero y otros.

Sin embargo cabe observar que, por regla general, esta vinculación con los problemas del desarrollo es en gran medida aparente o formal. La investigación jurídica rara vez se ha anticipado a detectar problemas y vacíos y proponer soluciones; frecuentemente ella sólo interviene una vez que todo el proceso ha sido desarrollado por los organismos públicos y se ha traducido en leyes u otras medidas que luego son analizadas desde un punto de vista jurídico y académico. En tal sentido hay una vinculación a posteriori con los problemas del desarrollo que limita dramáticamente su efectividad y minimiza su aporte en materia de proporcionar soluciones. Las necesidades jurídicas del desarrollo frecuentemente son descubiertas o puestas de relieve por investigaciones extrajurídicas.

Las causas que determinan esta grave deficiencia son numerosas. Principalmente cabe mencionar el escaso desarrollo de la investigación en las Escuelas de Derecho, las limitaciones metodológicas, la ausencia de criterios interdisciplinarios y, sobre todo, la falta de rigurosidad científica de muchos académicos.

Permeabilidad de las facultades a los problemas de actualidad. Dentro de los criterios básicamente formalistas que se han indicado puede sostenerse que las facultades de derecho son bastante permeables a los problemas de actualidad, en cuanto éstos de alguna manera figuran en los programas de docencia, investigación o extensión. Pero desde el punta, de vista de criterios sustantivos que se traduzcan en un análisis sistemático de los problemas básicos del desarrollo, en un aporte de significación, se observa una falta institucional seria que determina una marginalidad de las Escuelas de Derecho.

La deficiencia institucional antedicha produce ciertas consecuencias negativas adicionales. Debido a la aguda politización de las universidades chilenas, tanto al nivel de alumnos como de académicos, hay una permanente actividad de tipo ideológico y proselitista que como tal está siempre enfocando los problemas de actualidad bajo el prisma político de que se trate. Desde el momento en que la universidad está científicamente marginada de esta problemática, en términos sustantivos, resulta que la vinculación con la misma se obtiene a través de una vía política y no académica, que distorsiona su misión fundamental e impide el acceso a estudios objetivos y desprejuiciados. Hay entonces un círculo vicioso que cada día se va estrechando más.

4. Formas de Divulgación.

Extensión Universitaria

Las respectivas reformas de las Escuelas de Derecho han previsto como una tercera tarea fundamental de la universidad, en adición a la docencia e investigación, la extensión universitaria. A través de la extensión se procura la integración de la universidad con la propia comunidad universitaria y con la comunidad nacional.

Objetivos de la extensión. Los objetivos de la extensión universitaria son variados y van mucho más allá del concepto tradicional de extensión cultural. Entre éstos cabe mencionar los siguientes: a) Aporte del derecho a la cultura, incorporando sus valores y principios al ámbito social. b) Formación de conciencia en la opinión pública en torno a los problemas en los que está involucrada una solución jurídica. c) Difusión de los resultados de las investigaciones. d) Enseñanza sistemática a la opinión pública. e) Formación integral de la comunidad universitaria, evitando tendencias profesionalizantes. f) Colaboración interdisciplinaria. g) Incorporación de los egresados a la vida universitaria y h) Denuncia de problemas. La extensión es también función principal de los Departamentos.

Medios de la extensión . Tradicionalmente los medios más utilizados para la extensión han sido los cursos de temporada, conferencias y mesas redondas, que continúan utilizándose con frecuencia. Las publicaciones han constituido otro medio importante, facilitadas por la existencia de la Editorial Jurídica de Chile; esta última ha sido hasta ahora insuficientemente utilizada pero se encuentran en estudio diversos proyectos de agilización. En adición a estos medios tradicionales las reformas prevén otros como los siguientes: servicios profesionales para sectores económicamente débiles; medios de comunicación de masas; vinculación con organizaciones sociales y actividades culturales y de creación. El entrenamiento de postgrado también ha sido previsto como una forma de extensión universitaria.

Las jornadas de estudio y conferencias académicas, nacionales e internacionales, sobre temas específicos o áreas determinadas han venido adquiriendo importancia en los últimos años como forma de extensión, generando en algunas oportunidades publicaciones de valor.

5. Principales Resultados

Los principales resultados de la investigación jurídica que cabe apreciar dentro del conjunto de los diez últimos años en gran medida se confunden con los resultados de la docencia, sobre todo cuando el análisis parte de la base del examen de las publicaciones realizadas durante este período. Ello por lo demás corresponde a la tendencia tradicional que se anotara en el sentido de que la docencia en gran medida se encontraba desvinculada de la investigación propiamente tal.

La gran mayoría de las obras y publicaciones realizadas durante este período corresponden a manuales y textos de enseñanza de carácter tradicional o bien a memorias de prueba. Pero incluso dentro de esta especificación cabe observar una dramática disminución tanto en la calidad como en el volumen de los trabajos, en comparación con períodos anteriores en que se publicaron manuales y textos de una excepcional categoría científica. El grado de investigación que este tipo de trabajos comprende es variable pero más bien elemental por cuanto normalmente ellos constituyen una sistematización de la doctrina y jurisprudencia en determinado ramo.

En el período 1960-1970 que se consulta los trabajos de investigación jurídica de jerarquía son verdaderamente excepcionales. Sólo a título de ejemplo cabría mencionar el Curso de Derecho Penal del profesor Eduardo Novoa y el Tratado de Derecho Constitucional del profesor Alejandro Silva. Algunos profesores de derecho publicaron también importantes estudios pero en campos que no constituyen investigación jurídica, como ser la Teoría Económica del profesor Alberto Baltra y la Historia de Chile del profesor Jaime Eyzaguirre.

Durante este período se han iniciado algunas publicaciones periódicas de importancia que suelen contener trabajos de valor científico. Entre estas cabe mencionar la Revista de Derecho Público, la Revista de Derecho Económico y la reiniciación de los Anales de la Facultad, todas ellas en la Escuela de Derecho de la Universidad de Chile en Santiago. Algunas publicaciones ocasionales también han tenido jerarquía, como los estudios en homenaje al centenario de Andrés Bello en 1965, el Examen Crítico de los Proyectos de Reforma Constitucional de 1965 y el reciente tomo de Estudios en homenaje a Pedro Lira Urquieta.

En todo caso cabe afirmar que tanto el nivel como el volumen de la investigación jurídica en este período es francamente deplorable, inclusive por debajo de la producción que constantemente se había mantenido en períodos anteriores.

6. Aplicación de la Investigación

Las anteriores consideraciones que se han formulado sobre la investigación jurídica determinan igualmente que su grado de aplicación sea sumamente rudimentario y de que su recepción por los poderes públicos, legislación, jurisprudencia y práctica jurídica sea también muy limitada. Históricamente este fenómeno de la recepción de la investigación jurídica fue muy intenso y las Facultades de Derecho tuvieron un activo rol en la elaboración de los principales cuerpos jurídicos chilenos, principalmente en materia civil y comercial.

En la actualidad este rol es sumamente excepcional, al menos desde un punto de vista institucional de las facultades como tales. En términos individuales y personales se da todavía algún tipo de relación más estrecha, pero también esporádica. Así, por ejemplo, los poderes públicos no han solicitado el concurso de las facultades de derecho en ninguna de las oportunidades en que se han discutido problemas jurídicos o cuerpos legales de envergadura, cual sería el caso de la ley de reforma agraria, de los convenios del cobre o del acuerdo de integración subregional. Sólo en algunas oportunidades, particularmente en el caso de proyectos de reforma constitucional, las comisiones del Congreso han solicitado la opinión de algunos profesores del ramo a título individual. El único intento de institucionalizar este tipo de relaciones fue la creación de un cuerpo consultivo en el marco de la cancillería, en el cual se encuentran representados los profesores de derecho internacional, pero que en la práctica no ha funcionado.

Puede sostenerse entonces que por regla general, y salvo excepciones muy determinadas, las facultades de derecho chilenas no contribuyen en la actualidad por medio de la investigación jurídica a la creación de nuevas instituciones, a solucionar los recientes problemas jurídicos del desarrollo ni a la formación de un nuevo pensamiento jurídico.

7. Actualidad y originalidad de la Investigación

Con anterioridad se mencionó que una de las características de la investigación jurídica que llevan a cabo las facultades de derecho, en relación a los problemas del desarrollo, es de que ella normalmente opera ex-post facto, esto es, una vez descubierto el problema por otras disciplinas o instituciones y frecuentemente una vez encarado a través de medidas legales o administrativas sólo entonces interviene la investigación jurídica, y tampoco siempre, para producir un análisis exegético o comparativo. En tal sentido puede hablarse de una actualidad relativa desde el punto de vista de que los problemas del desarrollo están presentes en la producción de las facultades, pero de ninguna manera esta relativa actualidad es sinónimo de efectividad.

Además de los problemas de orientación, metodología y preparación que se indicaron hay otra falta, en parte institucional y en parte de rigor académico, que es determinante en esta situación. Como consecuencia de los bajísimos sueldos que las facultades pagan a sus docentes e investigadores, todos ellos -inclusive los de jornada completa- deben complementar sus ingresos con otras actividades y normalmente con el ejercicio de la profesión. Esta última es una actividad sumamente competitiva, razón por la cual una persona que descubre un problema jurídico importante e incluso diseña una solución para el mismo no está dispuesta a hacerlo público por medio de una investigación académica a la cual tendrán acceso sus competidores en la profesión. Así se da con mucha frecuencia el caso de publicaciones de profesores de derecho que se limitan al análisis de generalidades y no entran al fondo de ningún problema para precaver la divulgación de soluciones específicas; o, peor aún, se da el caso de profesores que simplemente se abstienen de toda publicación. No existe, pues, el concepto de 'scholar' que enseña e investiga sólo en función de la verdad y objetividad académica. Esta realidad limita profundamente la vinculación de la investigación con el desarrollo, campo en el cual precisamente se da el mayor cúmulo de problemas jurídicos que requieren de soluciones novedosas e imaginativas.

Desde el punto de vista de su originalidad la situación de la investigación jurídica también es relativa. Desde luego el hecho de que ella normalmente intervenga a posteriori le resta mucha originalidad pues estará impedida de anticiparse al descubrimiento de problemas o a proporcionarles solución Por otra parte, la influencia política en la universidad que se anotara, a través de la cual se hacen presentes numerosos problemas de actualidad, tiene también una incidencia negativa en la originalidad de la investigación pues muchos académicos y alumnos enfocarán los problemas dentro del marco de un prisma ideológico predeterminado que no siempre corresponde a una verdad objetiva y que por tanto puede distorsionar conclusiones. Más todavía, la predominancia de ideologías internacionalizadas facilita que la investigación que a ellas responde proponga fórmulas generadas en un contexto socio-económico diferente para responder a problemas diferentes, si acaso no media un enfoque interdisciplinario de la realidad chilena que sea capaz de producir las necesarias adaptaciones. Pero este, cono se verá en la última parte del informe, no es un problema nuevo en Chile sino que tiene precedentes aplicables a la mayoría de las instituciones jurídicas.

No obstante lo anterior cabe observar una tendencia positiva en cuanto a originalidad que viene perfilándose lentamente pero con nitidez y cuyas raíces también se encuentran en una concepción política: la visión del fenómeno del desarrollo latinoamericano dentro de un contexto jurídico-institucional de tipo regional y, específicamente, dentro de un marco de nacionalismo regional. Esta tendencia se manifiesta con cierta constancia en las investigaciones aunque lamentablemente sin ningún rigor científico. En todo caso ella revela un enfoque original que científicamente desarrollado puede constituir la base de un aporte al pensamiento jurídico latinoamericano.

III. Papel y organizacion profesional del abogado

1. Evolución Histórica de la Profesión Legal

Evolución general.

La evolución general de la profesión de abogado en Chile ha estado permanentemente determinada por los cambios registrados en la acción del Estado. Durante todo el siglo pasado y primeros lustros del presente la profesión de abogado se centró principalmente en el ejercicio libre de la misma o en la prestación de servicios a empresas u otras organizaciones del sector privado y sólo muy rudimentariamente en la esfera estatal; ello correspondía a un momento histórico en que la vigencia del Estado liberal clásico era plena en Chile. Durante todo este período prácticamente no se conocían las especializaciones dentro de lo jurídico y en los casos que ellas aparecían se trataba más de un problema de énfasis que de especialización stricto sensu.

En la medida en que la intervención del Estado en la vida económica, social, cultural y política se fue acentuando fue también variando la orientación de la profesión de abogado. Por una parte el abogado comenzó a asociarse cada vez más estrechamente con el Estado y, por otra parte, comenzaron a surgir rápidamente las especializaciones. Este fenómeno comienza a apreciarse en la década de 1920 y alcanza una dimensión definitiva con la segunda guerra mundial, a partir de la cual la acción del Estado se manifiesta en todas las esferas importantes de actividad, proceso que cada día se hace más intenso. Más de la mitad de los abogados que hoy en día ejercen la profesión lo hacen como funcionarios de la administración del Estado. La creciente complejidad de la legislación ha determinado asimismo una creciente especialización del abogado.

Emergencia de otras disciplinas y profesiones.

Las exigencias del desarrollo económico han ido determinando surgimiento de nuevas disciplinas y profesiones, algunas de las cuales han tenido un fuerte impacto sobre la esfera de acción del abogado. Hasta la década de 1940 la profesión legal había ejercido el dominio absoluto sobre todo el campo de las ciencias sociales, la economía y las finanzas públicas, materias todas que eran de la jurisdicción de las facultades de derecho. La creación de la facultad de economía de la Universidad de Chile -impulsada por profesores de la Escuela de Derecho- marcó un hito vital que al cabo de algunos años de funcionamiento impuso al economista dentro del medio profesional chileno. Hoy día se observa un desplazamiento prácticamente total del abogado en la esfera de la economía y finanzas, tanto al nivel gubernamental como al nivel empresarial privado. Un desplazamiento similar comienza a observarse en el campo de la administración de empresas por parte de los egresados de estas especialidades.

Si bien el fenómeno antedicho es de toda lógica por obedecer al surgimiento de ciencias diferentes, se presentan también otros casos de desplazamiento en que ello no resulta tan claro. Gradualmente diferentes firmas de contadores auditores y de consultores de variada naturaleza han comenzado a ofrecer servicios profesionales que estrictamente competen a la profesión legal, sin que los respectivos colegios de abogados se preocupen de la materia. Paralelamente la engorrosa maquinaria burocrática chilena ha dado lugar a una competencia adicional para el abogado: las actividades de ex funcionarios públicos que prestan servicios en campos tales como el tributario, aduanero y otros cuya administración conocen por experiencia a la vez de proporcionar contactos personales de amistad con funcionarios en servicio activo. Este fenómeno ha adquirido tanta importancia que con frecuencia los abogados procuran asociarse con quienes prestan estos servicios.

Mientras las facultades de derecho no preparen profesionales capaces de abordar los problemas del desarrollo, el campo de la profesión de abogado irá haciéndose cada día más estrecho.

2. Organización Profesional a Nivel Nacional

Colegio de Abogados.

Los abogados están organizados en Chile en el Colegio de Abogados, que es una persona jurídica de Derecho Público. Todo abogado debe estar inscrito en el Registro de esta institución, siendo por tanto la afiliación obligatoria. El Colegio es dirigido por un Consejo General compuesto por 18 miembros con sede en Santiago y por Consejos Provinciales compuestos por un número variable de 5 a 9 miembros que tienen asiento en los lugares donde existen Cortes de Apelaciones.

No existen en Chile organizaciones académicas específicas para la profesión de abogado que sean independientes de las universidades. Estas pueden otorgar el título de miembro académico de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales. Recientemente se ha creado la Academia de Ciencias Sociales, paralela a la de la Lengua e Historia.

Esfera de competencia del Colegio de Abogados. El Colegio de Abogados, por intermedio de sus Consejos, tiene jurisdicción sobre todos los abogados que ejerzan la profesión en el ámbito respectivo. En tal sentido debe velar por el mantenimiento de la disciplina profesional y por la ética profesional, pudiendo adoptar sanciones que llegan hasta la cancelación del título. Igualmente puede adoptar resoluciones generales sobre el ejercicio de la profesión, establecer el Arancel de honorarios, interviene en la resolución de cuestiones de honorarios, comparece en juicio para velar por el cumplimiento de la Ley del Colegio y para perseguir el ejercicio ilegal de la profesión y desempeña otras funciones inherentes a su naturaleza gremial y profesional.

Actuación pública del Colegio.

Al Colegio de Abogados le corresponden diversas funciones públicas en virtud de la ley que lo regula. Entre ellas debe indicar al Presidente de la República y a los Tribunales de Justicia la nómina de abogados que considere idóneos para el desempeño de funciones judiciales y puede también representar ante estas autoridades las incorrecciones de algunos de los funcionarios del poder judicial. El mantenimiento del Servicio de Asistencia Judicial es otra función pública de importancia. El Colegio de Abogados prácticamente nunca interviene en actividades extraprofesionales.

Iniciativas para el perfeccionamiento de la profesión. Esporádicamente el Colegio de Abogados ha formulado proposiciones a los poderes públicos para el perfeccionamiento de la profesión de abogado, particularmente en materias impositivas y previsionales, al mismo tiempo que se ha preocupado del perfeccionamiento de los procedimientos judiciales. Últimamente se ha preocupado en forma especial del respeto a los derechos humanos de quienes se encuentran detenidos, procurando que carezcan de valor las confesiones obtenidas extrajudicialmente.

3. Ejercicio Individual y Colectivo de la Profesión

El ejercicio de la profesión en Chile es predominantemente individual. Con frecuencia se emplea la forma de asociaciones de abogados que constituyen una comunidad de gastos para los efectos de arrendamiento de oficinas, servicios de secretaría y otros, pero cada uno de los asociados ejerce individualmente. En Santiago sólo existen cinco estudios jurídicos compuestos por alrededor de diez abogados cada uno; al menos en dos de ellos tampoco puede sostenerse que haya un ejercicio colectivo generalizado. El estudio más grande está compuesto por catorce abogados. La estrechez del mercado profesional es una de las causas determinantes de que no se creen más estudios jurídicos; otras causas influyentes son de índole tributario: el ingreso individual está gravado con un impuesto a la renta del 7%, en tanto que las asociaciones de profesionales deben pagar el 12%.

4. Organización de los Bufetes Jurídicos

Los bufetes jurídicos tienden a organizarse sobre la base de especializaciones. Tomando como modelo el estudio jurídico más grande de Santiago se observa que está organizado sobre la base de los siguientes departamentos: Departamento de Asuntos Civiles; del trabajo; tributario; patentes y marcas; administrativo; judicial; y biblioteca y referencia. La coordinación y dirección del estudio está centralizada en un abogado. El número de empleados administrativos es muy limitado.

En lo que respecta a la organización de las notarías, todas ellas se organizan en función de los servicios que prestan al público, manteniendo, por ejemplo, una sección dedicada a escrituras públicas y otras relativas a instrumentos privados, letras, declaraciones juradas y autenticación de firmas, etc. La función de los emplearlos administrativos es mucho más activa, y su número mayor que en los bufetes jurídicos pues prácticamente toda la atención al público y trabajo rutinario es realizado por ellos.

Los cambios que cabe observar en los últimos años en cuanto a organización se refieren todos al propósito de asegurar una atención más expedita a la clientela. Así, por ejemplo, cuando el número de problemas administrativos que enfrenta la clientela alcanza un volumen importante se ha procedido a la creación de departamentos especiales, asignando abogados para su atención. También cabe observar una tendencia en cuanto al cobro de honorarios por hora de trabajo, pero ésta todavía no se ha generalizado subsistiendo el sistema de aplicación del arancel o de pacto de honorarios.

Las conexiones internacionales de los bufetes jurídicos se estructuran preferentemente sobre la base de contactos personales y no tanto institucionales. Excepcionalmente algunos de los grandes estudios mantienen sistemas de corresponsalía con otros estudios de países latinoamericanos, encargándose recíprocamente la atención de determinados asuntos; sólo uno de los estudios ha institucionalizado este tipo de relaciones con otros estudios latinoamericanos, abriendo además en común una oficina en París. Recientemente se han venido ensayando algunas fórmulas de colaboración con estudios españoles. Resulta interesante observar que en el caso del estudio más grande la clientela se compone en un 50% de nacionales y en un 50 % de extranjeros.

5. La Especialización Profesional

Ahogados generalistas y especializados. La creciente complejidad legislativa y competencia profesional ha determinado una gradual especialización en la profesión de abogado. Sin embargo la regla general que subsiste es la de que un abogado que ejerce libremente la profesión requiere necesariamente, para lograr un nivel dé ingresos satisfactorios, el atender todo tipo de asuntos, esto es, el desempeñarse como generalista no obstante su eventual especialización. Esto determina una situación curiosa en el ámbito profesional: no basta con ser un generalista pues se pierden ingresos importantes que provienen de la especialización; y viceversa, estos últimos tampoco son suficientes por sí solos como para prescindir del generalismo. En algunos casos este problema se soluciona mediante la formación de 'pools' profesionales. Esta regla general tiene evidentemente excepciones, como es el caso de especialistas en derecho penal cuyo volumen de clientela permite una dedicación exclusiva al área en cuestión.

Principales áreas de especialización. Tradicionalmente se observa una separación de actividades entre el derecho penal y demás ramas, en cuanto que generalmente quien se dedica a lo penal no toma asuntos de otra naturaleza y quien toma estos últimos, por ejemplo asuntos civiles y comerciales, no toma los de carácter penal. Pero en adición a esta especialización tradicional cabe observar las siguientes, aunque en grado variable: asuntos civiles y de familia; asuntos comerciales y sociedades; derecho del trabajo; derecho tributario; y derecho agrario; sobre todo a raíz de la reforma agraria.

6. Edad y Experiencia Profesional

Relación entre antiguos y nuevos abogados. La relación existente entre antiguos y nuevos abogados es esencialmente relativa. Desde el punto de vista de la preparación de unos y otros no puede sostenerse hasta ahora que existan diferencias sustanciales pues todos han sido educados dentro de un mismo sistema y de una misma técnica; no obstante ello, debido a la gran competencia del medio profesional, cabe observar que el abogado nuevo es notoriamente más agresivo y ágil que el antiguo demostrando en algunos casos significativa imaginación. Desde un punto de vista cuantitativo el número de abogados nuevos, entendiendo por tales los abogados jóvenes, es notoriamente superior al de los antiguos. Por último, desde un punto de vista de las relaciones personales puede sostenerse que éstas son en general buenas, aunque no falta cierta actitud de resistencia por parte de los antiguos abogados que no ven con simpatía la creciente competencia, lo que determina actitudes poco estimulantes; comunes por lo demás al sistema chileno.

Preferencias de utilización.

En lo que respecta a las preferencias de utilización de abogados antiguos o nuevos por parte de bufetes jurídicos, empresas y clientes individuales, cabe distinguir diversas situaciones. Las empresas manifiestan una preferencia definitiva en favor de los abogados nuevos, tanto en razón de que ellos pueden ser más fácilmente formados y adiestrados en función de los requerimientos de la empresa como en razón de que existen para ellos mejores posibilidades de carrera dentro de la institución; por otra parte cuando se plantean problemas jurídicos de envergadura o juicios importantes toda empresa cuenta con el servicio de bufetes jurídicos o de abogados con experiencia profesional. Los bufetes jurídicos, y por las mismas razones, manifiestan la misma preferencia aunque en estos casos hay un mayor grado de vinculación familiar.

Los clientes individuales, en cambio, siguen un sistema prácticamente exclusivo de referencias personales o amistad. En tal sentido, si el cliente es 'antiguo' normalmente recurrirá a abogados de su generación; de lo contrario recurrirá a un abogado joven. Sin embargo, en asuntos delicados o de importancia, normalmente se prefiere a los abogados con experiencia.

Condiciones de ingreso al mercado de trabajo.

Niveles de remuneración. Las condiciones de ingreso al mercado de trabajo que enfrentan los jóvenes profesionales son verdaderamente dramáticas y angustiosas, por la estrechez de éste. El ingreso a la administración pública depende substancialmente de la militancia o vinculaciones políticas del aspirante. El acceso al ejercicio libre depende de las vinculaciones personales o familiares. Los niveles de remuneración son bajísimos en ambas alternativas: un sueldo o ingreso medio de 2.000 a 3.000 escudos mensuales es la regla general durante los primeros años de actividad.

7. Relaciones entre el Abogado y el Cliente

El cliente más buscado es, sin lugar a dudas, el cliente institucional y específicamente la empresa o las asociaciones empresariales. El grueso de la clientela de los grandes estudios jurídicos está constituido desde luego por clientes institucionales. El cliente institucional es quien proporciona el mayor volumen de trabajo, el más interesante en muchas oportunidades, quien mantiene los mejores niveles de remuneración y paga puntualmente y, por último, quien proporciona los mejores contactos y el más alto prestigio dentro de la profesión. La relación entre el abogado y este tipo cliente normalmente opera a nivel de ejecutivos, sin perjuicio de que para el trabajo diario se establezcan los contactos pertinentes entre funcionarios de menor rango.

La denominación de cliente institucional debe reservase en Chile para la gran empresa y la fuerte mediana ente presa pues las restantes operan en un tipo de relación que más bien corresponde al cliente individual. Por esta razón el cliente institucional normalmente se encuentra relacionado con estudios jurídicos o abogados de gran nivel. De allí que surja una vinculación íntima entre el abogado y la empresa, una de cuyas consecuencias es que con frecuencia el abogado llegue a ser un influyente director y en ocasiones su presidente.

El tipo de asesoramiento que surge en esta relación es más bien de carácter específico pues el asesoramiento general es normalmente proporcionado por los propios abogados funcionarios de la empresa. En el caso de clientes extranjeros se observa sin embargo una asesoría tanto general como específica. El tipo de asesoramiento en algunas oportunidades excepcionales va más allá de lo meramente jurídico y el abogado llega a constituirse en un verdadero consejero financiero, de captación de negocios y hasta político.

8. Evolución del Concepto de Asesoría Jurídica

El sistema general que predomina en el ejercicio de la profesión en Chile es la atención de casos individuales que llegan al abogado una vez producido el problema que se trata de solucionar. No hay en tal sentido una política de precaver problemas por parte del cliente, consultando al abogado antes de actuar. Excepcionalmente el cliente institucional adopta una actitud de esta naturaleza, pero tampoco en forma generalizada salvo cuando se trata de acciones de gran envergadura e importancia.

La idea de llegar a un concepto equivalente de auditoria jurídica en Chile encuentra gran aceptación entre los abogados pero pocas probabilidades en la práctica. Un problema frecuente que se suscita, y que justificaría tal auditoria, es el de la composición del capital en algunos tipos de sociedades, sobre todo por problemas de revalorización dentro del sistema inflacionario chileno; pero él normalmente es atendido por contadores auditores y sólo en caso de discrepancias serias por abogados; tampoco en este caso hay revisiones periódicas que pudieran hacer necesaria la idea.

9. Relación del Abogado con otros Profesionales

En general la preparación de los abogados para realizar tareas interdisciplinarias es deficiente, razón por la cual este tipo de enfoque no se da con frecuencia en la práctica profesional. La situación es en cierto modo diferente en el ámbito académico donde hay mayor ductilidad y necesidad de tal labor.

La relación que el abogado mantiene con el ejecutivo de empresa, el planificador o el economista, dentro de la práctica profesional, es más bien la de determinar la factibilidad legal de las ideas, proyectos o metas que éstos diseñan y la manera de llevarla a la práctica dentro de las alternativas que ofrece la legislación. Sólo excepcionalmente dentro de algunas firmas consultoras se da un trabajo interdisciplinario con participación activa de los abogados.

10. El Abogado Judicialista

El Abogado en la administración de justicia.

El rol tiene el abogado en la administración de justicia es Sumamente variado. Por una parte existe la institución del 'abogado integrante' de Cortes de Justicia, que se aplica tanto a la administración general en las Cortes de Apelaciones y Corte Suprema como a jurisdicciones especiales tales como la Corte del Trabajo y otras. Por otra parte existe la institución del árbitro, en sus variadas clases. El rol del abogada en todos estos casos es idéntico al del juez.

Su papel más frecuente es, sin embargo, el de representar al cliente en los litigios ante los tribunales. Dentro de esta función su rol es enteramente variable dependiendo del tipo de actuación judicial de que se trate, pues en algunos casos será una actividad meramente mecánica y de tramitación en tanto que en otros significará una tarea de la más alta jerarquía intelectual. En todo caso debe observar una predominancia amplia de las tareas mecánicas ante la administración de justicia, que en el caso de los primeros años del ejercicio profesional son prácticamente absolutas.

Apreciación acerca de la eficiencia de la estructura judicial. La apreciación que tienen los abogados acerca de la eficiencia de la estructura judicial es definitivamente negativa. La burocracia judicial, los procedimientos engorrosos y anticuados, las malas condiciones físicas de los tribunales y otros varios factores determinan que la mayoría de los abogados miren con cierta repugnancia su actuación directa ante los tribunales y traten de evadirla en la medida de sus posibilidades. Hay en este sentido una frustración generalizada. Aparte de las condiciones ambientales la apreciación negativa también se extiende a condiciones de forma y fondo en la administración de justicia: la demora de los juicios, a veces de años, el hecho de que los actuarios y otros funcionarios menores tengan un rol decisivo -que para muchos efectos los transforma en jueces-,las incorrecciones funcionarias y muchas otras situaciones agravan el problema. Los recursos misérrimos con que cuenta el Poder Judicial son la principal causa de esta ineficiencia. Ella a su vez determina que las personas involucradas en algún problema legal procuren por todos los medios posibles evitar que él llegue a los tribunales, con lo cual se restringe aún más el mercado profesional para los abogados.

La inmensa mayoría de los abogados se consideran insatisfechos, o definitivamente frustrados, por su rol en la administración de justicia.

11. El Abogado en la Administración Pública

Según se ha indicado con anterioridad, más de la mitad de los abogados que ejercen la profesión lo hacen en la administración del Estado, ya sea en la de carácter central o descentralizada, empresas públicas, municipios y otras instituciones. Todos los organismos del Estado, grandes o pequeños, cuentan con algún tipo de asesoría jurídica. El ingreso a tales funciones generalmente se produce a través de vinculaciones políticas.

El rol general del abogado en la administración pública es de carácter secundario, muchas veces también frustrante, que consiste en el desempeño de tareas burocráticas y rutinarias que no requieren de mayor creatividad intelectual. Sus ingresos son también bajos. Sólo excepcionalmente puede sostenerse que el abogado ocupe una función directiva consistente en la elaboración de políticas o en la formulación de ideas creativas básicas. Esta situación general no ha variado con la creciente intervención del Estado en nuevas áreas de actividad, como la planificación, reforma: agraria, desarrollo urbano y otras que en principio harían suponer un rol más dinámico para el abogado funcionario.

12. Papel del Abogado en la Vida Pública

El papel del abogado en la vida pública continúa siendo destacado pero en franca disminución si se le compara con períodos anteriores en que ocupó los más altos sitiales en la política, las letras, la oratoria, la universidad y otros ámbitos que le confirieron inigualado prestigio. Todos los problema que se han mencionado en las páginas anteriores han venido deteriorando gradualmente esta especialísima figuración del abogado. Puede sostenerse que hoy día se encuentra equiparado, frente a la vida pública, con las demás profesiones tradicionales y las nuevas que han logrado imponerse.

IV. Estado de las Instituciones Juridicas frente al desarollo

Las relaciones entre derecho y desarrollo han venido siendo objeto de una creciente atención en Chile en los últimos años, transformándolo en uno de los temas más frecuentes del ámbito académico, político y cultural del país. La literatura sobre la materia ya va tomando un cuerpo importante. Desafortunadamente el sentido general de este interesante debate ha estado permanentemente influido por concepciones políticas aprioristas que muchas veces han entregado conclusiones que no derivan de estudios objetivos previos ni del examen sistemático de una realidad; ha habido entonces cierto grado de distorsión que en no pocas oportunidades ha sido acompañado de pasiones personales. Todo análisis sobre el particular debe ser, en consecuencia, sumamente cauteloso para evitar el incurrir en apreciaciones que han llegado a generalizarse como producto de slogans o clichés políticos.

A. Planteamiento general del problema

La necesidad del cambio social dentro de modernas estructuras jurídicas e institucionales es una realidad destacada por todos los autores que se han preocupado de la función del derecho en un proceso de desarrollo. La creciente intervención del Estado en todos los campos de actividad es una necesaria derivación de la anterior realidad dentro del contexto de una sociedad de masas. Sin embargo, como lo hacen notar Howard y Edwards ('Law and the developing nation'. Draft 1969), el énfasis principal de los esfuerzos de modernización social ha sido generalmente puesto en esquemas de desarrollo institucional al más alto nivel nacional, principalmente a través de programas, planos, y agencias de nivel nacional, sin preocuparse mayormente de desarrollar infraestructura de la sociedad por medio de nuevas concepciones institucionales o la renovación de las tradicionales. Ello terminaría en un desequilibrio de la modernización muchas veces lleva a debilitar los vínculos entre el individuo y su comunidad nacional, generando marginalidad y de participación, que en definitiva perjudica la capacidad nacional para lograr un desarrollo sostenido.

Uno de los aspectos importantes de este desequilibrio en el esfuerzo de modernización es el deterioro de la capacidad nacional para utilizar al derecho como instrumento del desarrollo, dando lugar a una crisis cuyas principales características son la separación entre quienes formulan la ley y quienes deben obedecerla, la brecha entre el derecho y la realidad del cambio social y el divorcio entre el derecho y la dinámica del crecimiento institucional. De allí que con frecuencia se observa una oscilación entre una excesiva proliferación legal cuyo acatamiento es cada vez más difícil y la sustitución del derecho por la fuerza para asegurar el acatamiento.

El acatamiento del derecho. La relación entre derecho y desarrollo está fuertemente influida por problemas de acatamiento por parte de sus destinatarios. Como lo destacan los referidos autores el problema de una sociedad moderna no consiste sólo en tener la capacidad institucional para dictar leyes de arriba hacia abajo, sino además de su capacidad de construir una voluntad de acatamiento de abajo hacia arriba.

Este problema, que en definitiva es un problema de participación, no es de fácil solución por cuanto los destinatarios del derecho no tienen una apreciación uniforme acerca del mismo, la que variará de acuerdo a los intereses de cada cual y según el grupo social de que se trate.

En todo caso, y debido al hecho esencial de que el acatamiento del derecho supone una actitud individual y social de los miembros de la sociedad, es una condición básica para desarrollar esta, capacidad de participación y colaboración el que exista un grado adecuado de libertad de iniciativa y de asociación. Tal es la única forma de llegar a un concepto de acatamiento creativo que será determinante para que el derecho pueda llevarse a la práctica y no permanezca letra muerta, pues no se trata de un proceso meramente mecánico. Más todavía, a través del acatamiento creativo, se pueden abrir variadas opciones y alternativas en la aplicación de la ley cuando ésta no ha sido explícita; se puede perfeccionar un cambio social que el legislador no haya previsto con claridad; y se puede apreciar la receptividad hacia el derecho por parte de los diferentes destinatarios. El viejo dicho aplicable a la legislación indiana de que 'se acata pero no se cumple' es igualmente aplicable a la sociedad moderna que no cuente con condiciones de autonomía que permitan este concepto de acatamiento creativo. Por otra parte, la falta de participación lleva fácilmente al fortalecimiento de tendencias autoritarias dentro de la sociedad.

La brecha entre derecho y desarrollo. El desequilibrio en el esfuerzo de modernización se traduce, entre otros problemas, en una brecha entre derecho y desarrollo que obedece a varias causas. Entre éstas Howard y Edwards señalan las siguientes: legislación inadecuada importada de terceros países; concepción hereditaria del derecho inadecuada por su falta de flexibilidad o de dinámica; política oficial respecto del derecho que frecuentemente le otorga un secundario como instrumento de cambio social; actitud social respecto del derecho cuando no existe un acatamiento creativo; y carencia de técnicas legislativas o de reforma legal, así como de profesionales y sistemas de educación jurídica que sean capaces de remodelar las instituciones tradicionales en función de las necesidades de cambio.

Sin embargo la superación de esta brecha no depender solamente de que exista un procedimiento de formulación del derecho y de acatamiento eficiente; la innovación y renovación constante del derecho es una función primordial para el cambio social que deben desarrollarse de manera permanente y sistemática. En esta función debe intervenir un aparato institucional de envergadura, como la asesoría legislativa y ejecutiva, asociaciones de abogados, institutos privados, firmas de abogados, escuelas de derecho, revistas especializadas y muchas otras que en los países en desarrollo, son sumamente incipientes. La situación que se describió anteriormente acerca de la enseñanza, investigación y práctica del derecho en Chile demuestra que tal función tampoco se cumple, lo que determina la existencia en muchos casos de brechas artificiales, que serían fácilmente superables por no existir intereses contradictorios en juego. La ausencia de tal función determina también que en muchas oportunidades se continúan importando modelos legislativos o institucionales extranjeros que sólo contribuyen a incrementar la brecha. Hay, pues, toda una problemática de infraestructura.

Por otra parte cabe destacar que no siempre la brecha existente está ligada a un problema de tipo sustantivo o conceptual en el derecho; muchas veces ella se debe solamente a problemas de administración del derecho, cuya solución deberá enfocarse con distintos criterios y técnicas. El tratamiento de la materia debe ser, entonces, de un pragmatismo esencial pues la evolución y transformación del derecho no siempre es el resultado de una pugna entre fuerzas conservadoras y fuerzas renovadoras.

 

B. Analisis general

1. EXPRESION DE LOS VALORES SOCIALES EN EL ORDENAMIENTO JURIDICO

Recepción de los valores sociales por las instituciones jurídicas. La compleja estructura de la sociedad moderna se caracteriza por la interrelación de factores políticos, económicos, sociales, culturales, religiosos y de otra índole. El rol del derecho dentro de este marco es esencial por cuanto permite analizar la conducta humana, permanentemente influida por los antedichos factores, hacia objetivos de bienestar y de justicia. El ordenamiento jurídico positivo es el que expresa en forma de normas y reglas de conducta la síntesis de los factores en juego dentro de la sociedad. De allí que se espere del derecho el que contenga una normatividad que responda a las necesidades y sentimientos de cada comunidad humana, midiéndose su perfección en función de esta relación. Cuando tal relación se quiebra y el derecho aparece desadaptado de la realidad entonces se habla de la crisis en el sistema jurídico.

El apreciar la receptividad de los valores sociales por parte de un ordenamiento jurídico no es un problema sencillo. Desde luego se ha hecho notar con razón que el derecho vive en una crisis permanente (Eugenio Velasco: 'The crisis in the Chilean legal system', International Legal (Center, 1965) por cuanto en todo momento se mantiene a una cierta distancia de los nuevos valores que emergen en la sociedad. El problema no sería tanto, entonces, de superar la brecha entre derecho y realidad sino de mantenerla dentro de los límites aceptables; la fluidez de la sociedad moderna, tiende a agravar el problema por la vertiginosidad con que se producen las mutaciones de los valores sociales. Por otra parte se presenta un gran problema en cuanto a la determinación exacta de cuáles son los valores sociales vigentes en una sociedad determinada en un momento determinado; ello supone una investigación científica e interdisciplinaria, particularmente de índole cultural, constante y del más alto nivel que en el caso de Chile positivamente no existe. De allí que muchas veces se presuman, incluso intencionalmente, cuáles son los valores sociales provocando una adaptación artificial del derecho que en nada mejora su situación de crisis.

La apreciación del problema de la receptividad tiene en Chile hondas implicaciones culturales. No puede sostenerse que Chile sea un país que cuente con una cultura propiamente tal, orgánica y coherente; se trata más bien de un conjunto de valores e instituciones sociales de carácter híbrido que han ido configurándose en diferentes momentos históricos y con frecuencia bajo la influencia de corrientes ideológicas o culturales extranjeras. Esta situación ha determinado el desarrollo de un importante espíritu práctico y pragmático en el medio jurídico y social chileno, con matices intelectuales bastante primarios y prácticamente nulos en lo filosófico. Sólo así se explica que se haya producido históricamente una evolución gradual y pacífica entre formas jurídicas que representan valores sociales tan diferentes como la legislación indiana, el liberalismo del Código Civil y el socialismo del siglo XX, sin haber roto en ningún momento de la transición con el pasado en forma abrupta. Y sólo así se explica que puedan subsistir hasta hoy conjuntamente expresiones jurídicas con tan diverso respaldo filosófico como un derecho constitucional inspirados en los esquemas de la Revolución Francesa, un derecho civil de inspiración liberal, racionalista y positivista, un derecho penal de inspiración neokantiana y un derecho del trabajo de inspiración socialista. Pero así como este pragmatismo, carente de un respaldo filosófico y cultural sólido, ha producido efectos positivos que facilitan la incorporación pacífica de diferentes valores sociales, también ha producido efectos negativos: El principal de ellos es una crisis total de participación que determina que el derecho se imponga de arriba hacia abajo y no haya una creación por parte de los destinatarios, quienes se desenvuelven en un medio cultural de inquietudes y frustraciones elementales. Con frecuencia han sido grupos minoritarios que imponen sus propios valores sociales, de cualquier tendencia, a través de la legislación y de esta manera se generalizan en la sociedad sin mayor resistencia; las nuevas técnicas de propaganda o la actuación sistemática de grupos de presión como la Iglesia o las universidades tienden a facilitar todavía más la penetración de valores sociales que no se han originado en las bases de la sociedad. Esto a su vez determina que existan valores sociales vigentes en la sociedad pero que no son recogidos, ni conocidos, por el ordenamiento jurídico por ser elemental la comunicación de abajo hacia arriba.

Las anteriores consideraciones bastarían para demostrar que el sistema jurídico chileno se encuentra en crisis respecto a la receptividad de los valores sociales. Pero ello quedará más en evidencia todavía en el curso de los aspectos que se tratan a continuación. Cabe sin embargo advertir desde ya que esta crisis es doble: por una parte el ordenamiento jurídico consagra valores tradicionales que ya no corresponden a una realidad vigente; por otra parte consagra valores nuevos, no tradicionales, pero que tampoco están vigentes, en el conglomerado social sino solamente en los grupos minoritarios que luchan por imponerlos.

Expresión de los valores en el ordenamiento positiva: En términos formales el ordenamiento jurídico chileno otorga amplió expresión a los valores sociales que recoge, pero ello no siempre se traduce en una realidad práctica. La constitución Política recoge un conjunto de garantías individuales en forma elemental, inspirados básicamente en los esquemas de la Declaración francesa y americana. Otros cuerpos legales se han encargado de perfeccionarlas, como lo hace el Código Civil y la legislación complementaria en materia de derecho de familia. Gradualmente se ha ido esbozando también un conjunto de garantías sociales de más reciente aparición.

El conjunto de bienes jurídicamente protegidos es de carácter amplio. Puede sostenerse que los principales son la vida humana; la personalidad dentro de un marco básico de libertad, incluyendo la protección de la familia; la propiedad; la privacidad en términos generales (domicilio, correspondencia, y otros); y el poder. La estabilidad de las situaciones y relaciones jurídicas ocupa también un lugar importante dentro del sistema jurídico.

La protección que el sistema otorga a determinados bienes y valores ha descansado tradicionalmente en un consenso generalizado acerca de su virtud, significado y alcance tanto de parte de gobernados como gobernantes. Se ha partido, en otras palabras, de la base de la existencia de valores sociales comunes capaces de generar una actitud uniforme a su respecto en el seno de la sociedad. Así, por ejemplo, se protege jurídicamente el derecho de reunión sin más limitaciones de las que establezcan los reglamentos de policía; estos últimos son dictados por el gobierno y pueden llegar a ser extraordinariamente exigentes, pero se ha partido de la base de confiar en la discreción gubernamental asumiendo de que el bien jurídicamente protegido será salvaguardado y respetado a cabalidad. Ello explica que las disposiciones constitucionales sean de carácter mínimo y no entren a la regulación detallada de cada materia como es de frecuente ocurrencia en otras constituciones latinoamericanas donde este grado de confianza y discrecionalidad no se da en términos tan generales.

Sin embargo este equilibrio básico proporcionado por un consenso generalizado gradualmente se ha ido deteriorando como consecuencia de la aparición de diferentes valores sociales que llevan a considerar e interpretar la protección de un mismo bien con diferentes criterios. De esta manera, por ejemplo, mientras rigió el consenso generalizado bastó que la protección de la propiedad estuviera básicamente contenida en el Código Civil -que la define- sin que se pensara en el riesgo de que otra ley pudiera modificarla; pero en la medida en que el bien jurídicamente protegido ha sido enfocado con distintos criterios, producto de distintos valores, su reglamentación ha ido planteándose cada vez con mayor intensidad en el plano constitucional. Lo mismo cabría decir respecto de la irretroactividad de las leyes como institución estabilizadora de relaciones y situaciones jurídicas. El problema ha alcanzado una dimensión importante con el sistema de garantías constitucionales que se ha exigido del nuevo gobierno de la Unidad Popular, elevando al nivel constitucional diversas normas de detalle relativas a la protección de determinados bienes jurídicos; dentro del consenso generalizado tradicional habría bastado con los enunciados de principio que contempla la Constitución, pero habiéndose él deteriorado por la presencia de nuevos valores sociales se ha buscado una explicitación del sistema de garantías.

Lo anterior lleva a concluir que todo el sistema de protección del ordenamiento jurídico chileno descansa sobre una base de principios democráticos aceptados por la sol dad. Siendo la legislación vigente tan amplia como lo es podría permitir la implantación de cualquier sistema antidemocrático si acaso no se mantiene el consenso en torno a esos valores esenciales, lo que sería particularmente grave en una sociedad de las características culturales que tiene la chilena que, por carencia de formación filosófica, tiene gran apego al formalismo jurídico y tiende a interpretaciones legalistas y no legitimistas de la realidad.

Si lo expuesto puede constituir una interpretación válida del sistema de protección consagrado al nivel constitucional y legal, no ocurre lo mismo con el nivel de los procedimientos administrativos que muchas veces distorsionan tal protección. Pero ello es un problema de coherencia que se examina a continuación.

Ordenamiento y coherencia de los valores jurídicamente reconocidos. La característica esencial del ordenamiento jurídico chileno actualmente vigente es de que cada día ofrece un panorama menos coherente y más desordenado.

Un primer hito determinante de esta característica es la coexistencia de un cuerpo jurídico tradicional de carácter individualista, principalmente en el campo de la legislación civil y comercial, y de un cuerpo jurídico originado en las últimas décadas de carácter netamente socialista. Como lo hace notar el decano Velasco en el estudio ya citado, desde un punto de vista clásico se justificaba plenamente la distinción entre derecho público y derecho privado, el primero regulando las relaciones entre el Estado y el individuo y el segundo las relaciones entre particulares de un mismo nivel jurídico. Era el momento del Estado liberal gendarme y de la prácticamente absoluta libertad de contratación entre particulares. La creciente intervención del Estado en la vida social hizo variar radicalmente el panorama y las limitaciones excepcionales que otrora contuviera el derecho privado han pasado a ser la regla general dentro de conceptos de orden público, bienestar común e interés general; las relaciones entre los individuos ya no les conciernen exclusivamente a ellos sino que además estará presente el interés social en todo momento. Hay entonces una clara tendencia hacia la absorción del derecho privado dentro del contexto de los principios del derecho público.

Dado el hecho de que ambos cuerpos jurídicos coexisten en su vigencia actual se produce una falta de coherencia importante. Algunos ejemplos permiten comprobarlo. En el caso de arrendamiento de predios rústicos la legislación tradicional consagra una autonomía de la voluntad prácticamente absoluta, en tanto que la reciente legislación sobre reforma agraria la restringe a un mínimo prácticamente insignificante. En el caso de la separación de bienes el Código Civil entendió dos patrimonios completamente separados, en tanto que para los efectos de la ley de reforma agraria se computan ambos patrimonios como una sola unidad; de la misma manera la reciente legislación tiende a respetar el patrimonio según su uso, en tanto que para la legislación tradicional este último elemento era indistinto. Sin embargo las desadaptaciones de este tipo no son nuevas en Chile, pudiéndose señalar el caso de que la mujer adquirió su total capacidad civil, como consecuencia de la evolución del derecho privado, con mucha anterioridad al logro de sus derechos políticos lo que revela una adaptación tardía del derecho público.

En términos generales puede observarse que la evolución del derecho privado en gran medida está marcada por el principio de que para lograr la igualdad económica entre las partes se hace necesario imponer una desigualdad jurídica el derecho tradicional no admitía. El derecho laboral y legislación sobre arrendamiento son la mejor demostración de ellos. Sin embargo en algunos casos se producen serias distorsiones que en definitiva perjudican a la parte económicamente débil; en el caso de los arriendos por ejemplo es, frecuente que la parte débil es la que da en arriendo un bien y no quien la toma en arriendo, en circunstancias que la legislación sólo protege a este último asumiendo de que siempre será él el débil.

El fantástico volumen de la legislación vigente es otro importante factor que contribuye al desorden y falta de coherencia en relación a los valores jurídicamente protegidos.

El mayor grado de distorsión se produce sin embargo al nivel de los procedimientos administrativos puesto que su ineficiencia generalizada impide muchas veces que en el hecho se de cumplimiento a la protección que ordena la ley, no faltando en algunos casos una distorsión intencional. La ineficiencia de la seguridad social, por ejemplo, tanto en términos económicos como de posibilidades reales de atención, impide otorgar la protección que prevén las leyes en campos como salud, familia, retiro y otros. El dificultoso acceso a la justicia por otra parte, determinado por infinitas causas que van desde vallas culturales hasta distancia física y desde costo económico hasta procedimientos interminables, impide que para muchos sectores de la sociedad se cumpla con la protección que consagra el ordenamiento jurídico. En las prácticas administrativas vigentes en materia de salubridad es donde muchas veces se observa una distorsión que atenta directa e intencionalmente contra valores sociales que recoge el ordenamiento vigente. Así, por ejemplo, es frecuente la implantación de dispositivos intrauterinos en pacientes a quienes no se les consulta su opinión ni se les solicita su conformidad, en tanto que el ordenamiento consagra ampliamente el derecho a la personalidad para evitar precisamente que la autoridad pública decida en lugar o en sustitución del individuo.

Armonía o desajuste entre los valores vigentes y el ordenamiento jurídico.

El apreciar la armonía o desajuste que existe entre los valores sociales efectivamente vigentes y aquellos reconocidos por el ordenamiento jurídico no es una tarea fácil ante un ordenamiento jurídico como el chileno y ante una sociedad de las características culturales que tiene la chilena. En términos generales se ha expresado con anterioridad que el ordenamiento jurídico chileno recoge valores sociales contradictorios, de donde deriva su falta de coherencia, y dada la enorme amplitud de este ordenamiento puede sostenerse que él recoge en mayor o menor medida valores sociales con los cuales se identifican todas las capas y segmentos de la sociedad. En otras palabras prácticamente todo valor social ate significación se encuentra recogido por el ordenamiento jurídico no obstante la contradicción que pueda existir entre ellos.

Problema distinto es, en cambio, el grado de aplicación que recibe en la práctica este ordenamiento jurídico heterogéneo. Ello dependerá en gran medida de los valores sociales que estén presentes en un momento determinado en los grupos gobernantes y en las mayorías políticas y no de la esencia del ordenamiento jurídico. Así, por ejemplo, el mismo ordenamiento jurídico vigente actualmente permite tanto el ejercicio del poder en términos liberales clásicos como en términos socialistas, por la amplitud y la discrecionalidad de las medidas que él contiene, sin que sean necesarias modificaciones sustanciales bastando quizás en algunos casos ciertas modificaciones secundarias en uno u otro sentido. Y esta orientación dependerá de los valores sociales prevalecientes en quienes administran la autoridad pública. La experiencia recogida hasta ahora indica que ni el Congreso ni el Poder Judicial constituyen obstáculos serios para un cambio de orientación en la aplicación del ordenamiento jurídico, aunque los valores sociales de sus componentes puedan diferir de los de la mayoría que ejerce el gobierno.

La razón de esta última hipótesis, así como la de la actitud general de la opinión pública frente a un cambio eventual de orientación, debe buscarse en las características culturales de la sociedad chilena que se anotaran con anterioridad y principalmente en su carencia de base filosófica-cultural que determina un apego a la institucionalidad y formalismo jurídico buscando siempre la respuesta legalista más que legitimista. Esta característica determina a su vez que muchas veces sea observable una discrepancia seria entre los valores sociales formales recogidos por el ordenamiento jurídico, y los valores sociales íntimos; así por ejemplo frente a un valor formalmente sentado por el individuo cual es la obligación de pagar impuestos al Estado, se opone un valor íntimo que lleva a eludir su pago. Este tipo de desajuste, producto del formalismo jurídico ya que no de la convicción individual y social, es frecuente en el ordenamiento jurídico chileno, generando prácticas que muchas veces distorsionan el espíritu de la norma. Todo ello se ve favorecido cuando a la discrepancia mencionada se agrega la inaplicabilidad de la sanción por parte de la autoridad, quizás obedeciendo a idénticos valores íntimos. Cabría entonces hablar de un desajuste institucionalizado.

Dadas las características culturales chilenas el problema del desajuste debe también analizarse a la luz de los valores sociales prevalecientes en cada capa social, pues respecto de algunas podría producirse armonía y de otras desajuste. Así por ejemplo en el caso del Derecho de Familia hay instituciones vigentes como la indisolubilidad del matrimonio que se encuentran desajustadas en relación a los valores sociales prevalecientes en la clase alta y en la clase baja, que entiende sus obligaciones de diferente manera, y que en cambio guardan armonía con los valores de amplios sectores de la clase media.

No obstante las consideraciones anteriores, que podrían calificarse de desajuste relativo, hay una amplia gama de casos y situaciones en que cabe observar un desajuste absoluto y generalizado. Un caso típico que puede invocarse como ejemplo es el Derecho de herencia, valor social que se encuentra vigente en todas las capas de la sociedad independiente de su significación económica y ante el cual el ordenamiento jurídico ha ido adoptando una posición cada vez más restrictiva ya sea en forma directa o por la vía de la legislación tributaria. Mientras más restrictiva se hace la legislación menor es el número de posesiones efectivas que se han presentado a los tribunales, en circunstancias que el número de causantes ha ido en aumento, lo que ha determinado una disminución no solamente relativa o porcentual sino que directamente numérica y absoluta, situación que revela claramente el deseo de preservar íntegramente el valor social aun a costa de violar el ordenamiento jurídico. Las restricciones directas impuestas por la ley de Reforma Agraria en cuanto a los derechos de herencia sobre asentamientos campesinos han determinado la reaparición de figuras similares a la del mayorazgo e incluso, dadas las limitadas opciones económicas del campesino, a la de la vinculación predial, instituciones severamente combatidas por la legislación tradicional chilena.

Los desajustes absolutos que registra el ordenarme jurídico chileno deben entonces apreciarse en un doble sentido por una parte la subsistencia de normas absolutas que no recogen los valores sociales efectivamente vigentes en la actualidad y, por otra parte, la existencia de normas nuevas pero que tampoco recogen los valores sociales vigentes en la mayoría del país. Esta última situación debe quizás investigarse a la luz de una creciente brecha cultural entre minorías de fuerte inspiración extranjerizante que procuran la implantación de modelos diseñados en otros contextos socioeconómicos y mayorías de escasa base cultural y educacional. En todo caso ello revela una aguda crisis de participación: el derecho continúa imponiéndose de arriba hacia abajo y el país no ha construido una capacidad de acatamiento que permita el aporte y comunicación de abajo hacia arriba.

2. FORMA DE GENERACIÓN DEL DERECHO

Procedimiento de Reforma Constitucional y generación del derecho

a) El procedimiento de reforma constitucional. El problema de las reformas constitucionales en Chile ha estado permanentemente planteado ante la opinión pública durante los últimos diez años, tanto por parte de los Presidentes de la República que han notado sus fallas por medio de la experiencia en el mando como por parte de los partidos políticos y otros movimientos de opinión. Proyectos generales de reforma constitucional se han presentado en 1963, 1965 y 1969, además de numerosos proyectos particulares, los cuales en la mayoría de las oportunidades no han prosperado. El procedimiento previsto para la reforma constitucional es, en conformidad al texto vigente a partir del 4 de noviembre de 1970, el siguiente:

1. El proyecto de reforma constitucional puede iniciarse por mensaje del Presidente de la República o por moción parlamentaria originada en cualquiera de las ramas del Congreso. El proyecto se tramita como un proyecto de ley, para el cual rigen normas especiales.

2. Para ser aprobado en cada Cámara el proyecto de reforma necesita el voto afirmativo de la mayoría de los diputados y senadores en ejercicio. Sesenta días después de despachado por el Congreso, debe reunirse el Congreso Pleno con la mayoría del total de sus miembros y, de no lograrse este quórum, se reunirá al día siguiente con los parlamentarios que asistan; el proyecto se entenderá aprobado cuando cuente con el voto conforme de la mayoría de los parlamentarios que componen el Congreso Pleno.

3. El proyecto así aprobado pasará al Presidente de la República. Con anterioridad al actual procedimiento el Presidente de la República sólo podrá ejercer el veto para proponer correcciones o modificaciones. En la actualidad, además de las modificaciones o correcciones, puede reiterar a través del veto ideas contenidas en el mensaje original o en indicaciones válidamente formuladas durante la tramitación por el propio Presidente de la República. Sin embargo el veto no puede ser total, esto es, no puede rechazar en su integridad el proyecto aprobado por el Congreso, Las observaciones del Presidente deben ser aprobadas por la mayoría de los diputados y senadores en ejercicio, quórum que con anterioridad se había prestado a dudas.

4. La procedencia del plebiscito dentro de este procedimiento ha sido notoriamente ampliada. Con anterioridad el Presidente de la República sólo podía convocar a plebiscito de el Congreso rechazare su veto e insistiere en las disposiciones vetadas. Hoy en día procede el plebiscito, cuando un proyecto de reforma presentado por el Presidente sea rechazado totalmente en cualquiera de los trámites parlamenta o cuando se rechaza total o parcialmente un veto del Presidente, sin que sea necesariamente la insistencia del parlamento en las disposiciones vetadas como ocurría con anterioridad. Sin embargo no procede el plebiscito cuando se trate de modificar las normas sobre plebiscito que consagra la Constitución. Las cuestiones sobre constitucionalidad de la convocatoria a un plebiscito serán resueltas por un nuevo organismo: el Tribunal Constitucional. La ley deberá garantizar a los partidos políticos un acceso suficiente, y eventualmente gratuito, a los medios de publicidad durante la campaña plebiscitaria. El proyecto aprobado por el electorado deberá ser promulgado como reforma Constitucional.

b) Procedimiento para la generación de la norma jurídica. Los proyectos de ley pueden iniciarse por moción parlamentaria o por mensaje del Presidente de la República. Normalmente la iniciativa puede corresponder a unos o a otros, salvo en aquellas materias que la Constitución entrega a la iniciativa exclusiva del Presidente de la República. La esfera de la iniciativa exclusiva ha ido ampliándose progresivamente especialmente en materias que comprometen los recursos financieros del Estado y los programas de desarrollo económico. De esta minera, además de las materias tradicionales como Presupuesto y división política y administrativa del país, se han ido agregando las reducciones o supresiones tributarias, creación de servicios o empleos rentados del sector público, fijación de remuneraciones para el sector público y privado, regímenes previsionales, pensiones de gracia y otras materias.

El Senado debe sesionar con un quórum de la cuarta parte de sus miembros y la Cámara de Diputados de la quinta parte de los suyos. Los proyectos de ley son aprobados por la Cámara de origen con el voto conforme de la mayoría de los miembros presentes, salvo casos de excepción como la reforma constitucional y las pensiones de gracia. Aprobado un proyecto en la cámara de origen pasa a la cámara revisora y, si también lo aprueba, pasa entonces al Presidente de la República. Un proyecto desechado en la cámara de origen no puede renovarse sino después de un año.

Todo proyecto puede ser objeto de adiciones o correcciones en cualquiera de las Cámaras pero no se admitirán las que no digan relación directa con las ideas matrices o fundamentales del proyecto; esta norma, introducida en la última reforma constitucional, tiene por objeto precaver la existencia de leyes misceláneas que se habían transformado en una práctica malsana.

Sí la Cámara revisora desecha totalmente un proyecto, éste volverá a la de origen y si fuere aprobado por una mayoría de los dos tercios pasará nuevamente a la que lo desechó; ésta sólo podrá reprobarlo nuevamente con una mayoría de los dos tercios. La Constitución también prevé normas de detalle para la tramitación de las adiciones y correcciones que introduzca la cámara revisora. La reciente reforma constitucional ha introducido un interesante mecanismo de agilización parlamentaria, por medio del cual se prevé que la discusión y aprobación en particular de proyectos previamente aprobados en general por la respectiva Cámara queden entregadas a sus comisiones; los acuerdos de éstas se entiende aprobados por la respectiva corporación luego de cinco días de haberse dado cuenta del informe respectivo. Respecto de algunas materias debe, sin embargo, procederse a la discusión y aprobación particular en la sala. El Presidente de la República y cierto número de Senadores y Diputados pueden solicitar en el plazo de cinco días la discusión y aprobación. particular en la sala, caso en el cual deberá así hacerse.

Aprobado un proyecto por ambas Cámaras será remitido al Presidente de la República, quien si también lo aprueba dispondrá su promulgación como ley. Este puede también vetarlo dentro del término de treinta días pero las observaciones deben tener relación directa con las ideas matrices del proyecto, subsanándose así negativas prácticas que existían con anterioridad a la reciente reforma constitucional. Si ambas Cámaras aprueban las observaciones el proyecto se devolverá al Presidente para su promulgación; si las desechan total o parcialmente e insisten por los dos tercios de sus miembros presentes en la totalidad o parte del proyecto aprobado por ellas, también se devolverá al Presidente para su promulgación. Si el Presidente no formula observaciones en el término de treinta días se entenderá que aprueba el proyecto y se promulgará como ley. En todo caso la promulgación deberá hacerse dentro del plazo de diez días contado desde que ella sea procedente, disposición recientemente introducida. El Tribunal Constitucional tiene jurisdicción para pronunciarse acerca de los conflictos constitucionales que surjan en la generación de la ley.

La generación de la norma jurídica al nivel administrativo se lleva a cabo principalmente por medio de la dictación de decretos supremos que normalmente se encuentran bajo el control de la Contraloría General de la República. La institución de los decretos de insistencia, que tiene por objeto superar las reparaciones de la Contraloría, ha estado aplicándose últimamente con cierta frecuencia. El gran volumen de la actividad administrativa ha obligado a delegar en los Ministros de Estado la dictación de decretos supremos en numerosas materias, quienes lo hacen 'por orden del Presidente'.

Flexibilidad del sistema.

Participación de la ciudadanía.

Las recientes reformas constitucionales han introducido sin lugar a dudas una importante flexibilidad en el sistema de generación de la norma jurídica, tanto al nivel constitucional como al nivel legislativo. La ampliación de los mecanismos plebiscitarios, la ampliación de la esfera de iniciativa exclusiva del Presidente de la República, las limitaciones a la dictación de leyes misceláneas, la agilización de la tramitación mediante el uso de las comisiones del Congreso, la creación de un Tribunal Constitucional, la fijación de plazos para la promulgación y publicación de las leyes y otras reformas que se han reseñado, constituyen no solamente la superación de algunos vicios y prácticas nocivas que se habían generalizado en el sistema chileno sino que además abren una vía importante para resolver las frecuentes controversias que en este plano han surgido muchas de los cuales produjeron graves tensiones en el esquema de equilibrio de los poderes públicos y en la propia convivencia democrática del país.

Este mayor grado de flexibilidad en ningún caso significa que se haya alcanzado un nivel óptimo pues aún subsisten vacíos importantes en el sistema que podrán apreciarse en el curso de los aspectos que siguen. Sin embargo corresponde destacar en esta oportunidad uno de los vacíos más importantes y que en definitiva está íntimamente ligado a la participación de la ciudadanía en el proceso: la generación de las autoridades.

Con anterioridad se indicó la curiosa estructura del ordenamiento jurídico chileno en cuanto a los valores sociales que él recoge y su falta de coherencia, así como la influencia que tiene en la orientación de este cuerpo jurídico la, ideología o la tendencia política que ocupa el poder en un momento determinado. Ello a la vez debe conjugarse dentro de la perspectiva que ofrece la clara tendencia de toda sociedad moderna en cuanto a fortalecer la capacidad jurídica del poder ejecutivo como única manera de garantizar el cumplimiento de metas de desarrollo sostenido. Dentro de este esquema es donde el sistema chileno demuestra sus deficiencias.

Por una parte, el sistema alternado de elecciones que existe en el país determina que la generación de la autoridad ejecutiva no coincida con la generación de autoridades parlamentarias, como consecuencia de lo cual las aspiraciones de la opinión pública no encuentran una representación uniforme en los poderes políticos del Estado. De allí la frecuente pugna entre ambos poderes que muchas veces paraliza el proceso de creación normativa o lo distorsiona en función de problemas políticos. El hecho de que frecuentemente el Poder Ejecutivo logre imponer su criterio en una línea gruesa no elimina la existencia de un serio problema institucional que repercute gravemente en la generación del derecho. Para remediar este problema es que se ha propuesto que las elecciones parlamentarias sean coincidentes con las presidenciales o bien que se otorgue al Presidente de la República la facultad de disolver el Congreso por una vez durante su período. Los actuales mecanismos plebiscitarios no son suficientes para otorgar a la opinión pública una participación efectiva en el proceso. Esta participación debe otorgarse en la generación de las autoridades sin perjuicio de su rol en la resolución de conflictos de poder determinados.

Pero por otra parte, el problema también debe enfocarse desde el ángulo que ofrece el reverso de la medalla. El sistema electoral vigente permite el acceso al gobierno de movimientos que representan un tercio de la opinión pública como lo demuestra invariablemente la historia política del país. De allí entonces que no siempre se puede culpar al parlamento de no ofrecer una adecuada representación a la opinión pública pues puede que efectivamente su criterio sea el mayoritario. Para superar este otro tipo de vacío institucional es que se ha propuesto la segunda vuelta electoral que obligaría al país a definirse mayoritariamente en favor de una de las dos posiciones que en la primera vuelta hayan obtenido las más altas mayorías relativas. Ambos mecanismos conjugados permitirían la plena participación de la opinión pública y una determinación clara de las tendencias mayoritarias a cuya luz los procedimientos de generación del derecho se verían fortalecidos. Hay, pues, un sistema de base política que influye en el sistema de generación formal del derecho; la Constitución se ha preocupado más de este último que del primero.

Dominio de la ley y de la potestad reglamentaria. Delegación de facultades. La Constitución chilena señala numerosas materias que deben ser objeto de ley. Entre éstas cabe señalar, a modo de ejemplo, las siguientes: tributación, contratación de empréstitos, enajenación de bienes del Estado, presupuesto nacional, empleos públicos, dieta parlamentaria, división política y administrativa del país, moneda, dotación de las fuerzas armadas, ingreso de tropas extranjeras, aprobación de la declaración de guerra, restricción de libertades, indultos y amnistías, nacionalidad, proceso electoral, organización de Tribunales y muchas otras. La potestad reglamentaria del Presidente de la República es concebida por la Constitución como la atribución para dictar los reglamentos, decretos e instrucciones que éste crea convenientes la ejecución de las leyes, siendo así parte de la función administrativa que le compete al poder ejecutivo.

Los complejos requerimientos de la administración Estado, sobre todo cuando éste alcanzó un grado importante de intervención en la vida del país en función de los problemas del desarrollo, se encargaron de demostrar que esquema constitucional era limitado y que una administración eficiente no resultaba posible sin un conjunto amplio de facultades en el ámbito del poder ejecutivo. Recién dictada la Constitución de 1925 surgieron prácticas contradictorias en este sentido. Por una parte se procedió durante períodos de anormalidad institucional a la dictación de 'Decretos Leyes' en que el poder Ejecutivo asumió la plenitud de la función legislativa; instituciones trascendentales para la vida del país se crearon por esta vía y, no obstante su manifiesta inconstitucionalidad, su valor jurídico ha sido reconocido por los tribunales de justicia. Por otra parte se institucionalizó la práctica de los 'Decretos con fuerza de Ley' en que el Presidente de la República ejerce la función legislativa en virtud de una autorización expresamente conferida por el Congreso, esto es, en virtud de una delegación de facultades. Los principales instrumentos de desarrollo chileno también fueron dictados por esta vía, cuya validez ha sido igualmente reconocida por los tribunales no obstante que expresamente el constituyente de 1925 rechazó tal mecanismo de delegación.

La reciente reforma constitucional ha acogido esta práctica y contempla la delegación de facultades. De esta manera en virtud de una ley se puede autorizar al Presidente de la República para que dicte disposiciones con fuerza de ley sobre materias como creación, supresión, organización y atribuciones de los servicios del Estado y de las Municipalidades; fijación de plantas, remuneraciones y demás derechos y obligaciones de los empleados u obreros de esos servicios; regímenes previsionales del sector público; materias determinadas de orden administrativo, económico y financiero; tributación; contratación de empréstitos; enajenación de bienes del Estado y Municipalidades; moneda y dotación de las fuerzas armadas. La delegación no puede extenderse a ciertas materias como nacionalidad, ciudadanía, elecciones, plebiscito y garantías constitucionales, salvo en lo concerniente a la admisión a los empleados y funciones públicas, al modo de usar, gozar y disponer de la propiedad y a sus limitaciones y obligaciones, y a la protección del trabajo, industria y a las obras de previsión social. Tampoco pueden delegarse facultades que afecten la organización, atribuciones y régimen de los funcionarios del Poder Judicial, Congreso Nacional y Contraloría General de la República.

La autorización sólo puede otorgarse por tiempo limitado, no superior a un año. La ley que la otorga deberá señalar las materias precisas sobre las que recaerá la delegación y podrá establecer las limitaciones, restricciones y formalidades que se estimen convenientes. La Contraloría deberá rechazar los decretos que excedan o contravengan la autorización conferida. Su publicación, vigencia y efectos están sometidos a las mismas normas que rigen para la ley. Las cuestiones de constitucionalidad que se susciten con motivos de los decretos con fuerza de ley serían resueltas por el tribunal constitucional.

Puede observarse que la esfera de acción del Poder Ejecutivo resulta notoriamente ampliada mediante este sistema, particularmente en el campo económico y financiero. Hay así una respuesta constitucional a los problemas del desarrollo.

No obstante la virtud de este proceso, que consagra el fortalecimiento del poder ejecutivo, él involucra sin lugar, dudas riesgos importantes por el cúmulo de funciones que un un momento dado se pueden encontrar en manos del Presidente de la República y cuyo control puede hacerse difícil por parte del Congreso, la Contraloría o los tribunales. Pare evitar las posibilidades de un eventual exceso presidencial se propuso institucionalizar el concepto de 'ley normativa' por medio de la cual el Congreso establece el marco de legislación básica en cada materia y luego el Presidente de la República lo completa de acuerdo a las necesidades que se presenten, pero tal iniciativa no prosperó.

Volumen legislativo y otros problemas. Todo el sistema de generación de la norma jurídica se ha visto tradicionalmente dificultado por diversos problemas de volumen y técnica legislativa. El volumen de legislación despachado por el Congreso es verdaderamente impresionante, alcanzando en la actualidad alrededor de 17.000 leyes. Mucha de la legislación vigente es de tipo casuístico, habiendo procurado resolver problema por problema y sin tener una concepción general de política previa. De allí la enorme complejidad y falta de coherencia del ordenamiento jurídico chileno, que ha sido un freno serio para el proceso de desarrollo. Si a ello se agregan las tradicionales leyes misceláneas que en algunos casos han llegado a contener normas sobre 120 materias diferentes se podrá apreciar el caos jurídico que existe: afortunadamente la reciente reforma constitucional ha introducido disposiciones para evitar este tipo de legislación.

Con anterioridad se expresó que la función eficiente del derecho en un proceso de desarrollo supone una gran infraestructura en que se conjuguen las Escuelas de Derecho, colegios de abogados, comités de estudios, asesoría profesional, revistas especializadas y otros factores. Su ausencia en el caso de Chile determina trabas adicionales. Los proyectos de ley que prepara el poder ejecutivo son normalmente deficientes desde un punto de vista técnico-jurídico, lo que demora su despacho por el Congreso. La asesoría legal con que cuentan ambos poderes es sumamente limitada, lo que produce recargo de trabajo y fallas de todo tipo. No se cuenta tampoco con un servicio de referencia legislativa que permita obtener antecedentes, evitar contradicciones y canalizar el proceso dentro de marcos uniformes. Un ejemplo reciente permite apreciar a cabalidad la falla de la asesoría técnicolegislativa. La última reforma constitucional autoriza el sufragio para los chilenos que hayan cumplido 18 años de edad, para cuyo efecto se modificó el artículo 7° de la Constitución que preveía 21 años. Sin embargo se omitió modificar el artículo 104 que señala a la edad necesaria -21 años- para votar en las elecciones municipales, con lo cual la Constitución consagra edades diferentes para diferentes elecciones. Una reforma ad-hoc está siendo tramitada para superar este absurdo. Si ello ocurre al nivel constitucional es fácil imaginarse lo que ocurre al nivel legislativo ordinario.

3. FORMA DE APLICACION DEL DERECHO

Aplicación de la legislación por los tribunales. Resultados. Uno de los más grandes vacíos que denota la investigación jurídica en Chile es el estudio sistemático de la jurisprudencia de los tribunales y entidades administrativas, en orden a determinar la forma en que se aplica el derecho. Virtualmente no hay estudios sobre el particular en ninguna rama del derecho. Peor aún los fallos que se publican son mínimos, las revistas de jurisprudencia son mediocres y poco existen catálogos o ficheros sistemáticos. Esta situación determina que sea prácticamente imposible llegar a una respuesta objetiva sobre la forma en que se aplica el derecho en Chile.

No obstante lo anterior recientemente se ha suscitad: en el medio chileno una aguda polémica sobre la materia, fuertemente influida por consideraciones políticas, en la cual han participado destacados juristas y hombres públicos. Algunas de las ideas planteadas en su curso permiten apreciar ciertos ángulos de relevancia.

El profesor Eduardo Novoa ('¿Justicia de clase?'. Revista Mensaje N° 187. Marzo-Abril de 1970) ha planteado que el poder judicial chileno no ha logrado adaptarse a las circunstancias sociales que vive el país, transformándose en un incondicional defensor del statu-quo y reprobando a quienes luchan por los cambios sociales, todo lo cual determinaría una justicia clasista en que el derecho es aplicado en beneficio de los poderosos, con quienes los miembros de la Corte Suprema tienen vínculos y relaciones además de provenir generalmente de esta clase, y en desmedro de las clases económicamente débiles. Estas conclusiones, basadas en estudios parciales de jurisprudencia, han sido contradichas por el señor Alvaro Puelma Accorsi ('¿Justicia de clase?' Diario El Mercurio, 29, 30 y 31 de Mayo de 1970) y el profesor Pablo Rodríguez Grez ('La verdadera tarea judicial'. Diario El Mercurio, 9 de Mayo de 1970). De acuerdo al primero de los contradictores mencionados, los Tribunales no aplican el derecho con criterios de clase sino que cumplen estrictamente con los términos de la ley, la cual por algunos sectores políticos es considerada estructuralmente clasista; en consecuencia dentro de un planteamiento consecuente, tales sectores no podrían imputar al poder judicial el que ateniéndose a la ley vigente, generen una discriminación de clases. Una ley considerada burguesa sólo puede producir resultados burgueses y de allí que los mismos sectores propician una radical revolución en la estructura social chilena. Pero este ángulo de la polémica responde a los problemas de los valores sociales vigentes, sobre el cual ya se dieron elementos de análisis. Interesa entonces analizar algunos de los casos de aplicación que se han controvertido.

a) Legislación laboral. Sostiene el profesor Novoa que la Corte Suprema extralimitándose de sus facultades legales revisa las sentencias de los tribunales especiales del trabajo por la vía del recurso de queja, recurso que no procedería, perjudicando a los trabajadores. En 1967, 1968 y 1969 la Corte acogió 83 recursos de este tipo, de los cuales 75 (90,4%) correspondieron a los deducidos por patrones y sólo 8 (9,6%) a los deducidos por trabajadores. Según el señor Puelma tales recursos son legalmente procedentes y el análisis de la justicia de un fallo no puede basarse en porcentajes sino en el examen de todos los fallos o en una selección imparcial de ellos, circunstancias que no concurrirían en el estudio del señor Novoa. A su juicio el hecho de que los trabajadores no recurran con más frecuencia a la Corte Suprema demuestra que sus aspiraciones son satisfechas al nivel de los tribunales del trabajo. Diversos fallos se analizan desde el punto de vista de una y otra posición, llegando a conclusiones diferentes.

b) Leyes de arrendamiento. Desde el punto de vista del profesor Novoa la aplicación que la Corte Suprema hace de estas leyes, destinadas a proteger a la parte económicamente débil, es tan rígida y formalista que ha hecho muy difícil que los arrendatarios puedan gozar en la práctica de sus beneficios. A juicio del señor Puelma el sistema legal chileno es formalista y en consecuencia también lo es su aplicación, pero ello en ningún caso significa que los jueces contravengan el sentido y alcance de la norma para proteger a la parte económicamente fuerte. Se agrega que la regla general en materia de arrendamiento está contenida en la legislación común del Código Civil y que las leyes especiales deben interpretarse restrictivamente.

c) Expropiaciones. De acuerdo al profesor Novoa el sistema lógico en materia de expropiaciones es que la sociedad mida sus obligaciones para con el propietario con la misma vara con que él mide sus obligaciones para con la sociedad al pagar sus contribuciones, esto es, que se pague el avalúo fiscal. Pero esta idea nunca ha encontrado apoyo en los tribunales, ni siquiera en virtud del mandato constitucional que así lo ordena en el caso de la reforma agraria, con lo cual la expropiación constituye frecuentemente un excelente negocio para el expropiado. El señor Puelma contraargumenta que en todos los fallos enunciados por el estudio del profesor Novoa los tribunales se limitaron a aplicar la ley vigente al momento de la expropiación. En el caso de la reforma agraria han aparecido recientemente algunos estudios de jurisprudencia y ellos revelan que el criterio de los tribunales no ha sido precisamente el de favorecer a los propietarios.

d) Derechos adquiridos. Observa el profesor Novoa que el criterio de la Corte Suprema ha sido siempre el de proteger los derechos adquiridos pero que muchas veces ha extendido su política en casos en que no hay fundamento legal para ello, invocándose el ejemplo de los contratos-leyes a través de los cuales se limita la posibilidad de acción del Estado en beneficio de grandes compañías y en desmedro del interés colectivo. El señor Puelma, quien no comparte tampoco la santidad de los contratos-leyes, observa por su parte que el criterio de la Corte Suprema en ningún caso involucra justicia de clase pues favorece a todos los propietarios, especialmente en el .caso de las viviendas, cualquiera que sea su condición social o económica.

e) Legislación tributaria. En el campo de las franquicias tributarias el profesor Novoa estima que su aplicación por la Corte Suprema puede ser indicativa de una posición más preocupada de los derechos del capital que de los intereses generales, para cuyo efecto se analizan algunos casos. El análisis del señor Puelma sobre los mismos lo lleva a conclusiones diferentes, que no es del caso detallar por tratarse de problemas jurídicos muy específicos involucrados en cada fallo.

f) Defensa de las garantías individuales. En materia de garantías individuales el profesor Novoa destaca que los tribunales proceden con un criterio diferente según la protección deba prestarse a personas pertenecientes al statu-quo o a personas de izquierda. Asi se señala que en el caso de un poderoso empresario español la Corte Suprema acogió el recurso de amparo invocando que podía calificar hechos que motivaron la privación de libertad, pero que más adelante, en el caso de personas de izquierda, sostuvo que tal calificación sólo competía al gobierno. El señor Puelma observa que este cambio de criterio es efectivo pero que una vez producido se ha aplicado tanto a personas de izquierda como de otras tendencias, señalándose al respecto casos concretos. Señala también el profesor Novoa que los recursos deducidos por dirigentes políticos del Partido Nacional se han fallado más rápidos que los deducidos por dirigentes de izquierda el señor Puelma observa que las diferencias más agudas alcanzan sólo a dos días lo que no basta para suponer una actitud clasista de los tribunales.

g) Procesos criminales. En el campo de los procesos criminales el profesor Novoa estudia diversos fallos que le permiten descubrir similares tendencias, a su vez contradichas por el señor Puelma. Así, por ejemplo, se invoca el caso de un reo condenado a muerte en que la Corte Suprema rehusó conocer del recurso de casación en el fondo por no haberse cumplido con la designación de abogado patrocinante en el plazo legal, en circunstancias que en casos anteriores el tribunal había sostenido que tal designación podía hacerse de oficio una vez vencido el plazo. Observa el señor Puelma que la Corte cumplió con la ley y aún cuando hubiera conocido del recurso nada podía haber hecho pues la pena capital era la única aplicable al delito en cuestión; agrega que tampoco cabe confundir a un delincuente con la clase trabajadora como para presumir una actitud clasista de la Corte.

h) Otras materias. El segundo de los contradictores mencionados, junto con rebatir las apreciaciones del profesor Novoa, destaca algunas de las instituciones que la jurisprudencia ha desarrollado para garantizar el progreso social mediante una aplicación del derecho acorde con la realidad social vigente. Así, por ejemplo, se observa que frente a la rigidez de la ley en materia de divorcio, los tribunales han creado por la vía de las nulidades matrimoniales una institución equivalente al divorcio por mutuo consentimiento. De la misma manera en el caso del concubinato la jurisprudencía ha establecido claramente que los bienes adquiridos por cualquiera de los convivientes son comunes, evitando así el perjuicio económico que frecuentemente sufría la mujer al ser abandonada. Otras instituciones como la tercería de dominio y la participación de los hijos naturales en la cuarta de mejoras constituye pruebas adicionales que los tribunales se han preocupado de la realidad social vigente.

Generación del poder judicial. Misión del juez. No obstante la ninguna comprobación científica que la anterior polémica tiene, por la carencia de investigación sistemática que se observó, algunas de sus premisas han sido elevadas a la categoría de dogmas, particularmente por razones políticas. Sobre esta base se han planteado algunas consideraciones adicionales, también objeto de polémica, especialmente en lo que respecta a la generación del poder judicial, y a la misión del juez.

La generación del poder judicial en Chile se guía por un sistema mixto basado en proposiciones que formulan los propios tribunales al Poder Ejecutivo, el cual tiene una posibilidad de opción y la autoridad de designación. El juez es rodeado de todas las garantías necesarias para su independencia y particularmente de la inamovilidad. Recientemente se han formulado diversas proposiciones para alterar este sistema de designación, procurando que a través de ellas el juez esté más compenextrado de la realidad social y política del país y genere una aplicación del derecho acorde con ella. Así se ha propuesto en el programa de gobierno de la Unidad Popular que los miembros del Tribunal Supremo sean designados por la Asamblea del Pueblo, Cámara única que reemplazaría al actual Congreso bicameral; todas las demás estructuras del poder judicial serían designadas por este tribunal supremo. También se ha propuesto (Profesor Enrique Evans: 'Justicia imparcial e independencia del Poder Judicial'. Diario El Mercurio, 7 de noviembre de 1970) la creación de un Consejo Superior de la Magistratura, integrado por representantes del Poder Judicial, Presidente de la República, Congreso Nacional y Colegio de Abogados, al cual le correspondería activa participación en este proceso de generación, ya sea mediante la formulación de proposiciones o la designación propiamente tal. Con el mismo objetivo algunos juristas han pensado en la posibilidad de generar el poder judicial, o ciertos segmentos de él, a través de elecciones por sufragio universal directo.

La enorme variedad de procedimientos de generación que prevé el derecho constitucional comparado, algunos de ellos con excelentes resultados, obliga a mirar el problema con amplitud y no encerrarse en fórmulas tradicionales. Sin embargo, el problema de la generación no debe confundirse con el problema de la independencia del poder judicial, la que debe ser mantenida con todas las garantías necesarias como requisito esencial de una justicia imparcial. Y lamentablemente en muchas oportunidades se confunden ambos conceptos en términos de pretenderse una justicia comprometida con determinadas posiciones ideológicas.

La anterior confusión ha llevado también a abrir polémica sobre la misión del juez en la actual sociedad chilena. Así el profesor Novoa en su estudio citado concibe la justicia como el procurar antes que nada igualdad de trato para todos y proteger solícitamente a los más débiles. El profesor Hugo Pereira.('Juez imparcial y función judicial independiente', Diario El Mercurio, 10 de noviembre de 1970) abundando sobre el particular expresa que 'Juez imparcial sería aquél que reúna las condiciones para percibir el sentido del cambio social, que sea capaz de detectar, en determinado momento, las valoraciones a la sazón válidas en cierta sociedad y pueda inteligentemente aplicarlas a las situaciones concretas que está llamado a decidir. De este modo su valoración social podrá permitirle, por ejemplo, hoy día, en esta sociedad, ser parcial durante el proceso, en forma consciente, en favor de la parte económicamente débil frente a la parte económicamente poderosa para producir, al sentenciar, una igualdad real o verdadera. En otros términos, crear una situación de desigualdad o parcialidad durante la instrucción que, por compensación, se traduzca en una imparcialidad auténtica en el momento de la decisión final'.

Tales planteamientos, que sí involucran postular una justicia de clases, han sido refutados por destacados juristas. El profesor Evans expresa en su artículo citado: 'Justicia y parcialidad son términos antagónicos. Por ello concebimos al sistema judicial como una potestad del Estado destinada a reconocer y entregar a cada ser humano que recurra a él lo que el derecho y la equidad establezcan, sin que sea concebible la ponderación de otros factores (clasistas, raciales, ideológico-políticos, etc.) como elemento decisorio de la resolución judicial'.

Admitir tal concepción sería reducir la justicia a un mecanismo subalterno 'productor de decisiones previamente elaboradas por el poder político'. El profesor David Stitchkin ('Derecho y Justicia'. Diario El Mercurio. 12 de noviembre de 1970) expresa: 'Corresponde al juez interpretar y aplicar la ley conforme al sentido y contenido de la norma que le da el Derecho, con prescindencia de su particular adhesión o rechazo a los principios que la informan. Es este contenido el que regula el fiel de la balanza y separa la justicia de la arbitrariedad. Por lo mismo no le es dado al juez inclinarlo por otro mérito que el de la norma misma cuya aplicación se le demanda'.

En el mismo sentido se han pronunciado los profesores Alejandro Silva Bascuñán ('¿Crisis en la justicia?' Diario El Mercurio. 11 de noviembre de 1970) y José Joaquín Ugarte ('La justicia la función judicial'. Diario El Mercurio. 20 de noviembre, de 1970).

En el análisis de la aplicación del derecho por los tribunales chilenos deberá también tenerse siempre presente la situación económica y material angustiosa del poder judicial tradicionalmente postergado. Ello tiene una influencia concreta en la eficiencia de la administración de justicia, su rapidez y acceso para grandes sectores de la población.

Corresponde igualmente reiterar la urgencia de estudios sistemáticos de jurisprudencia antes de poder adoptar conclusión alguna sobre la materia. Igualmente el aporte de la ciencia política en materia de generación del poder judicial y vivencia de los valores sociales dentro de su estructura es indispensable para poder apreciar cabalmente el fenómeno.

Leyes especiales y legislación común.

La misma ausencia de estudios sistemáticos de jurisprudencia que se observó con anterioridad impide conocer con precisión la relación existente en la aplicación del derecho entre leyes especiales y legislación común, sobre todo desde el punto de vista de su interpretación. En algunos casos han surgido fallos verdaderamente grotescos que abandonando todo el sentido de la amplia legislación especial existente han aplicado los principios de la legislación común, diseñada por otra realidad económica. Así, por ejemplo, en una oportunidad se sostuvo que el cobrar reajustes sobre una deuda equivalía al cobro de intereses y que excediendo el margen legal de éstos constituía usura, pues el principio aplicable era el del nominalismo jurídico consagrado en el Código Civil que obliga sólo a pagar peso por peso; en un país de economía inflacionaria como Chile es fácil prever las consecuencias de tal interpretación.

Como tendencia general cabe observar que las leyes especiales se interpretan restrictivamente por constituir una excepción a la legislación común.

C. Analisis especial

1. EL DESARROLLO URBANO ANTE EL DERECHO

La progresiva complejidad que con el transcurso de los años ha venido adquiriendo el desarrollo urbano ha tenido un fuerte impacto en los mecanismos para su regulación jurídica. Desde la pasividad y simpleza de la ciudad colonial hasta el angustioso rodaje de las grandes urbes modernas hay un verdadero abismo que constituye un desafío trascendental para la operación de normas jurídicas. En el caso de Chile cabe destacar como primera impresión que su cuerpo jurídico en materia de desarrollo urbano nunca ha presentado un grado de coherencia que permita enfocar los problemas con criterio de conjunto; siempre la respuesta del derecho ha sido un tanto tardía y en gran medida casuística; habiéndose desarrollado líneas de legislación en cuanto a división política y administrativa, vivienda y construcción, pavimentación, salubridad y educación y otras que no han guardado ninguna armonía entre sí y ni siquiera han compartido una inspiración común. El volumen de leyes generales y especiales es impresionante, existiendo frecuentes contradicciones. El problema, en honor a la verdad, no es exclusivo en Chile: en importantes ciudades norteamericanas se ha dado el mismo caos jurídico y ha sido necesario racionalizarlo sobre la base de utilización de computadoras. La ausencia de un código orgánico de desarrollo urbano es un primer vació que es menester destacar. A su vez la política de desarrollo urbano debe conjugarse, en el plano nacional, con las políticas que deben preocuparse de aquellos factores que le de causa, principalmente las emigraciones internas y el aumento de la población.

Administración del desarrollo urbano. Tradicionalmente toda la política urbanística había sido entregada en a las Municipalidades pero en la medida en que éstas demostraron su incapacidad para enfrentar los crecientes problemas, por razones técnicas, económicas y de planificación principalmente, la intervención del Estado se hizo cada vez más fuerte. Hoy día puede sostenerse que, en general, se trata de una responsabilidad compartida por el Estado y las Municipalidades pero que también presentan serias deficiencias.

La política estatal se desarrolla principalmente a través del Ministerio de Vivienda y Urbanismo creado en 1965, al cual le corresponde la elaboración de planes de vivienda urbana y rural, equipamiento comunitario y desarrollo urbano; el proyectar, vigilar y ejecutar las obras necesarias para sus fines; dictar las ordenanzas, reglamentos e instrucciones generales sobre urbanización de terrenos, construcción de viviendas, desarrollo y planificación urbana; supervigilar la planificación urbana, planeamiento comunal e intercomunal y sus respectivos planes reguladores; y colaborar con las Municipalidades en tales fines. Por medio de este Ministerio se relacionan con el Gobierno algunas instituciones importantes como la Caja Central de Ahorros y Préstamos, la Corporación de Servicios Habitacionales, la Corporación de la Vivienda y, sobre todo la Corporación de Mejoramiento Urbano (CORMU).

La Corporación de Mejoramiento Urbano, que ha demostrado ser una institución sumamente eficiente, es una empresa del Estado, de carácter autónomo y con patrimonio propio. Entre sus objetivos se destacan los siguientes: urbanizar, remodelar y subdividir inmuebles; formar reservas de terrenos; proponer al Ministerio de la Vivienda la fijación, ampliación o reducción de los límites urbanos, modificación de los planos reguladores y el cambio de destino de los bienes nacionales de uso público; colaborar y asociarse con las Municipalidades y empresas privadas para realizar proyectos de desarrollo y mejoramiento urbano, otorgar créditos para estos fines y fiscalizar su ejecución; y desarrollar tareas de zonificación.

La principal deficiencia de la estructura estatal radica en su falta de coordinación adecuada con las instituciones responsables de otras políticas gubernamentales, que tienen una fuerte incidencia en el desarrollo urbano. Tal vinculación debe lograrse por medio de la Oficina Nacional de Planificación. Así, por ejemplo, todo lo que es política de transporte, salubridad, cultura y otras se llevan a cabo por otros Ministerios y reparticiones públicas que hacen perder la visión de conjunto. Y lo mismo ocurre, como se señaló, con la planificación de políticas nacionales o regionales que actúan en campos tales como el desarrollo agrícola que tiene importantes repercusiones en el desarrollo urbano desde el punto de vista de las migraciones, abastecimientos e incluso preservación de recursos naturales que cada día se ven más afectados por el crecimiento de las ciudades.

La administración municipal del desarrollo urbano es generalmente ineficiente, principalmente por la escasez de recursos, pero también por una falta elemental de preocupación en muchos casos. Por obligación legal las municipalidades deben confeccionar Planos Reguladores que contenga normas sobre el uso del suelo y la edificación, procurando las máximas condiciones de higiene, seguridad, comodidad y estética. Los respectivos planes comunales deben armonizarse dentro del contexto de los Planos Reguladores Intercomunales que organizan la vida colectiva de las comunas especialmente en lo que respecta a vivienda, trabajo, esparce .miento, transporte y movilización. En la elaboración de Planes Intercomunales la administración central del Estado tiene una ingerencia directa. Sin embargo estos planes sólo cubren las comunas de las tres principales ciudades del país: Santiago, Valparaíso y Concepción. Esta ineficiencia municipal también ha determinado que muchas actividades municipales sean absorbidas por el Estado, cual es el caso de la pavimentación urbana, zonificación y recientemente se ha propuesto lo mismo para el desarrollo y cuidado de áreas verdes. El Ministerio de la Vivienda se ha preocupado últimamente de elaborar modelos básicos de planes reguladores comunales con el objeto de aunar criterios para su confección por las municipalidades, que tradicionalmente han sido discrepantes.

Con el objeto de asegurar un mayor grado de participación popular en el proceso de administración urbana -que hasta ahora ha sido inexistente- se ha previsto que las Juntas de Vecinos y otras organizaciones comunitarias adquieran un grado creciente de responsabilidad.

Puede apreciarse, a modo de conclusión, que si bien el diseño de la administración urbana y planificación en Chile es en principio correcto, por cuanto asegura la participación estatal y municipal en responsabilidades compartidas, denota un vacío de implementación importante que sea capaz de asegurar una fuerte coordinación de planes y organismos dentro de una visión global y coherente del fenómeno.

Tenencia de la tierra urbana.

La tenencia de la tierra urbana se encuentra sometida en Chile a las disposiciones generales sobre el régimen de propiedad que contempla la Constitución y el Código Civil, no siéndole aplicables a las disposiciones especiales que se han dictado por la tenencia de la tierra rural con el fin de facilitar la aplicación de la Reforma Agraria. En todo caso ella está sujeta a la función social que la Constitución consagra y puede por tanto ser expropiada mediante una ley general o especial que califique la utilidad pública o el interés social de tal acto. No hay pues restricciones especiales en materia de propiedad en Chile.

Sobre tales bases es que la Corporación de Mejoramiento Urbano ha sido autorizada para proceder a la expropiación de los inmuebles declarados de utilidad pública por las leyes y que considere necesarios para la ejecución de programas de viviendas económicas, equipamiento comunitario y desarrollo urbano en general. De la misma manera podrá comprar, vender, arrendar y permutar inmuebles que sean necesarios para el cumplimiento de sus fines. La participación de la CORMU en el régimen de tenencia de la tierra urbana tiene una doble importancia: desde el punto de vista de su regulación económica y desde el punto de vista de reservas de tierras.

El principal objetivo que ha perseguido la creación de la CORMU es la constitución de una especie de banco de la tierra urbana que permita la regulación económica de la misma, objetivo que no se ha logrado satisfactoriamente principalmente por los limitados medios económicos de que ella dispone. Las adquisiciones de tierra normalmente se realizan en un 50 % por compra directa y en el resto mediante la expropiación. El sistema de expropiación es bastante flexible pues no se paga a terceros meros tenedores, tengan o no vínculo con el propietario, y las indemnizaciones pueden ser pagadas con terrenos de su propiedad, valores u otros bienes muebles e inmuebles. La indemnización generalmente se pacta con un pago diferido de cinco años. En caso de discrepancias acerca de su monto y mientras ellas se resuelven por las vías ordinarias, la CORMU puede tomar posesión del bien con el sólo depósito del valor asignado por una comisión especial; cabe observar que en legislaciones dictadas en 1931, se previó la posibilidad de tomar posesión material del bien expropiado desde el momento en que se acuerda la expropiación, sin necesidad de pago o depósito previo. La CORMU adquiere un promedio de 1.500 hectáreas anuales. Su fuerte participación en el mercado de la tierra ha determinado que su valor haya sido rebajado en alrededor de un 10%.

La política de reserva es igualmente importante pues alrededor del 50 % de sus tierras se destinan a este fin y siempre tiene la facultad de solicitar la ampliación de los límites urbanos con lo cual su potencial de reserva es todavía mayor. Esta política junto con permitir las condiciones necesarias para la aplicación de un criterio urbanístico a la solución de los problemas de concentración urbana, tiene una fuerte incidencia en contrarrestar la especulación de la tierra urbana. Los terrenos de reserva pueden también ser transferidos a los particulares para ejecutar planes de vivienda, desarrollo urbano o equipamiento comunitario.

La tenencia de la tierra urbana está además sujeta a ciertos controles en cuanto a su uso, principalmente a través del mecanismo de la zonificación que es dirigido por los organismos del Estado por medio de los planos reguladores intercomunales y otros instrumentos. De esta manera se establecen zonas residenciales, zonas industriales y otras. Desde el momento en que el régimen de propiedad sobre la tierra urbana vigente en Chile no constituye un obstáculo legal desde el punto de vista del desarrollo urbano, como ocurre en la mayoría de los países latinoamericanos, las deficiencias que denota el sistema chileno deben buscarse en otro tipo de causas. Entre ellas destacan las de tipo económico y sobre todo las de tipo administrativo y de planificación. Las primeras inciden en cuanto los recursos limitados afectan un régimen de desarrollo urbano sostenido y las segundas en cuanto existen muchos problemas urbanos previsibles que nunca se abordan con la debida anticipación, lo que determina una legislación generalmente ex-post facto y tardía como solución.

Asentamientos espontáneos y otros problemas. La fuerte concentración urbana que existe en las principales ciudades de Chile, motivada por crecientes migraciones del campo a la ciudad y agravadas por la falta de una política de desarrollo rural, determina una situación angustiosa para muchos sectores de la población que carecen de medios adecuados de subsistencia y habitación. En parte movidos por esta realidad económica, y en gran parte también por motivaciones políticas, muchos de estos grupos marginales han procedido a tomarse terrenos fiscales o particulares para establecerse en ellos, política que recientemente ha sido extendida a viviendas terminadas o en construcción y a edificios o conjuntos habitacionales, con grave daño para sus legítimos propietarios. Esta frecuente situación no cuenta con ningún tipo de legislación especial para su regulación, excepto las disposiciones aplicables del Código Penal que nunca han sido invocadas o habiéndolas sido son al corto plazo abandonadas; el resultado es la creación de una especie de ley de la selva urbana en que los propietarios de casas en peligro de ser tomadas deben defenderlas armados. Recientemente el gobierno ha dictado un decreto que dispone condiciones más favorables para la concesión de préstamos y asignación de terrenos por parte de la Corporación de Servicios Habitacionales en beneficio de aquellas personas que tengan una necesidad económica. Paralelamente se ha anunciado el envío de un proyecto de ley al Congreso que establece drástica: sanciones para quienes ocupen ilegítimamente terrenos o viviendas.

Otros problemas importantes que cabe mencionar en el desarrollo urbano chileno son los relativos a servicios públicos e higiene ambiental. Es muy frecuente la asignación de terrenos para poblaciones que no han sido previamente urbanizados, careciendo de los más elementales servicios públicos tales como agua, electricidad, alcantarillado, teléfonos, protección policial y otros. En general cabe observar que los servicios públicos de las grandes ciudades, incluyendo la movilización colectiva, son totalmente inadecuados para sus necesidades y la población sufre continuamente sus deficiencias. El caso de la higiene ambiental es todavía peor, tanto por la mala calidad e inexistencia de los servicios de aseo municipal como por, sobre todo, la contaminación atmosférica generalizada en que viven las grandes urbes y la contaminación de sus recursos naturales. En ninguna de estas materias existe una adecuada planificación y mucho menos una adecuada coordinación de los servicios dentro de un esquema básico de desarrollo urbano. En el caso de la contaminación existe una legislación amplia pero que tampoco es observada en la práctica.

La carencia de un planeamiento integral del desarrollo urbano es el gran vacío institucional que ofrece el caso chileno, y la carencia de un código urbano que le proporcione ese respaldo legal dentro de criterios de racionalidad su gran vacío jurídico.

2. EL DESARROLLO INDUSTRIAL FRENTE AL DERECHO

La legislación chilena en materia de desarrollo industrial ofrece un complejo panorama caracterizado por importantes obstáculos jurídicos y extrajurídicos. Una primera visión panorámica revela de inmediato que esta legislación adolece de los mismos vicios generales que afectan al conjunto del ordenamiento jurídico chileno actual. En particular se observa una general falta de coherencia y de tratamiento orgánico de la materia por parte de la legislación, la cual ha ido desarrollándose gradualmente sobre bases enteramente casuísticas procurando soluciones aisladas para los diferentes problemas planteados y sin adoptar una política definitiva respecto del conjunto del sector. En vez de existir una legislación general existe una suma de regímenes particulares de excepción, confusos y en ocasiones contradictorios y discriminatorios. Si a lo anterior se le agrega el fortísimo control por parte del Estado, de características altamente burocráticas, se observa incluso que dentro de los propios organismos estatales hay criterios divergentes y contradictorios que generan en interpretaciones y políticas similares, que sólo contribuyen a incrementar el caos existente. Todo el problema del centralismo burocrático, particularmente fuerte en algunas áreas vitales para el desarrollo industrial como impuestos internos y previsión social entre otras, produce efectos paralizantes y estructuras rígidas que dificultan toda posibilidad de dinamismo.

Se hace entonces indispensable proceder a la racionalización de la legislación industrial desde un punto de vista global que permita condiciones iguales dentro de criterios flexibles. Pero no basta desde luego un enfoque sectorial aplicado a la industria sino que es necesario considerar el problema desde el punto de vista de la legislación económica social general, así, por ejemplo, la actual legislación previsional y laboral tiene una enorme incidencia negativa en el desarrollo industrial, hasta el punto de obligar a no modernizar determinados sectores industriales, razón por la cual, también debe tomarse en cuenta este tipo de legislación para alcanzar soluciones adecuadas en el desarrollo industrial.

La empresa. Resulta paradojal observar que en un país donde la empresa, pública o privada, tiene un rol esencial dentro de la economía no exista un estatuto de la empresa como ocurre en Chile. La empresa sigue sometida a los viejos cánones del Código Civil y del Código de Comercio, que establecieron los diferentes tipos de contrato de sociedad existentes. Pero tales esquemas resultan hoy día completamente insuficientes para las necesidades del desarrollo económico moderno pues prevén una gama muy limitada de posibilidades dentro de la cual forzosamente hay que encuadrarse. Se hace en este caso necesario superar el concepto de 'contrato' y pasar directamente al de 'institución', dentro de la cual se contemplen con claridad los derechos y obligaciones del empresario y del trabajador. Pero nada de ello se ha hecho en Chile hasta la fecha.

La legislación existente sobre sociedades anónimas, que es la única forma en que puede organizarse hoy día la grande y mediana empresa, es en general bastante deficiente y en ocasiones obscura y confusa. Estos vacíos de la ley se suplen normalmente por la vía de la interpretación, para cuyo efecto la Superintendencia de Sociedades Anónimas ha sido dotada de amplios poderes. Pero ello no excluye la posibilidad de que los vacíos legales produzcan serios entorpecimientos para el desarrollo económico. Así, por ejemplo, la nueva ley sobre sociedades anónimas promulgada en 1970 exige que tales sociedades tengan un giro específico, lo que ha suscitado dudas acerca de su alcance y en particular si la exigencia equivale a un giro único. Si así fuere, la única posibilidad de expansión de la sociedad sería dentro del giro único, lo que automáticamente estimularía la absorción de empresas competidoras y en definitiva la formación de monopolios, lo que atenta directamente contra un desarrollo sano. En otros casos la intervención directa del Estado en la vida económica es la que limita las posibilidades de desarrollo de determinados tipos de empresa; tal es la situación de las compañías de seguros en cuanto a que todo el mercado de los reaseguros está concentrado en manos del Estado a través de la Caja Reaseguradora de Chile.

El análisis de la situación jurídica de la empresa es inseparable del análisis de algunos factores extrajurídicos, particularmente de la política económica. Así, por ejemplo, la legislación bancaria es reputada perfectamente adecuada, con lo cual el factor jurídico no constituye obstáculo, pero la política del Banco Central es discutida con lo cual la eficiencia del sistema dentro del punto de vista del desarrollo debe apreciarse a través del conjunto de factores en juego. En el caso de la política tributaria el problema es todavía más complejo pues frecuentemente es considerada el factor más paralizante del desarrollo industrial acelerado.

Desde hace pocos años vienen ensayándose algunas fórmulas nuevas de organización empresarial, destinadas a superar los viejos moldes. Entre ellas cabe destacar el caso de las sociedades cooperativas, que alcanzan ya a un número de 2.300 reuniendo a más de 650.000 socios en todo el país con un importante efecto económico en algunos sectores de la producción y de los servicios. Sin embargo el estricto control que ejerce el Estado por medio de la División de Cooperativas del Ministerio de Economía también ha resultado ser un factor de entorpecimiento por su inoperancia, burocratismo y mala calidad; ello ha llevado a pensar en la posibilidad de establecer un control cooperativo propio como se practica en otros países. El caso de las empresas comunitarias ha tenido sólo aplicación en los asentamientos de reforma agraria bajo un fuerte control y dirigentismo estatal a la vez que dentro del marco de una política constante de subsidios, lo que impide conocer por ahora su eficacia como forma de organización empresarial.

Mercados de capital. Las deficiencias del mercado de capitales en Chile son unánimemente reconocidas como graves por la carencia de instrumentos jurídicos y de políticas adecuadas sobre la materia. La primera observación es que se trata de un mercado discriminatorio en que sólo el Estado de Chile, y particularmente el Banco del Estado de Chile, ha sido dotado de las facultades e instrumentos legales que le permiten una captación amplia del ahorro público. El sector privado sólo tiene una participación restringida en algunos mecanismos específicos como las asociaciones de ahorro y préstamo para vivienda.

Desde el punto de vista de las características de los instrumentos por los cuales opera el mercado de capitales, y su relación con la realidad del medio económico, es donde se notan las principales deficiencias. En un país de economía inflacionaria como es Chile todo instrumento de crédito debía tener la posibilidad de reajustarse en su valor como única manera de defender el capital representado; sin embargo la reajustabilidad es la excepción. De esta manera los debentures durante largo tiempo estuvieron impedidos de reajustarse y si bien recientemente se les ha conferido esta posibilidad ello es sólo nominal pues los organismos del Estado rara vez autorizan su emisión. Los préstamos bancarios tampoco son reajustables, todo lo cual determina una demanda artificial de dinero, que es el mayor negocio dentro de la inflación galopante que existe. A su vez ello determina el uso abusivo de otro tipo de instrumentos como la letra de cambio y su descuento bancario.

Recientemente se han autorizado algunos instrumentos de captación de Ahorros dotados de estas características, como los certificados de ahorro reajustables del Banco Central y los Bonos Hipotecarios de las asociaciones de ahorro y préstamo. Pero ello es excepcional y restringido a organismos o propósitos específicos, lo que además envuelve un problema de libertad individual: en la actualidad sólo se puede ahorrar en condiciones adecuadas en aquellos organismos o para aquellos propósitos que determina el Estado y no en lo que el individuo voluntariamente escoja. Para remediar este problema se ha propuesto la creación de sociedades financieras privadas que ofrezcan iguales incentivos a los que hoy ofrece el Estado.

Esta situación repercute desfavorablemente en el pequeño ahorrista, quien ve su ahorro carcomido por la inflación y en definitiva desestimula tan importante fuente de capitalización. Algunos sectores, como las sociedades cooperativas, también se ven muy afectados por la imposibilidad de tener acceso a un crédito de largo plazo. Las cooperativas de ahorro y crédito tampoco han podido surgir por no autorizarles la reajustabilidad y tener un margen de intereses muy limitado. Para superar algunos de estos problemas se han propuesto soluciones como la creación de Bancos de Fomento, que puedan otorgar créditos de largo plazo para actividades de desarrollo, y de un Banco Cooperativo que pueda atender las necesidades de este sector, pero ninguna de ellas ha prosperado.

El sector del mercado de capitales requiere urgente te de una nueva política legislativa, inspirada en principios de no discriminación, libertad individual y justicia económica como única manera de crear una sólida base para la capitalización del desarrollo industrial.

Legislación antimonopólica. La legislación sobre monopolios es relativamente reciente en Chile pues sólo data de 1959. Ella es de carácter muy general y se contrae a algunas disposiciones básicas contenidas en la ley 13.305 y su posterior reglamentación. La aplicación de esta legislación ha, sido en general escasa y los fallos sobre la materia en los tribunales también muy pocos, de tal manera que no existe todavía una práctica que permita apreciar su eficiencia.

Puede sin embargo observarse que la estrechez del mercado chileno no permite por ahora la implantación de una legislación sobre monopolios más estricta, o la aplicación de la actual en toda su amplitud, pues hay muchos tipos de actividades económicas que no permiten una libertad de competencia. De ahí que se observe no solamente una gama bastante amplia de monopolios estatales sino que también la autorización en la práctica de algunos monopolios o cuasi monopolios en el sector privado. Por otra parte las características de la economía chilena, en que la presencia del Estado es sustancial, exigirían uniformar las reglas del juego para poder desarrollar una legislación antimonopólica completa que en definitiva resguarde la competencia y el beneficio del consumidor, ya sea que el productor sea el Estado o la actividad privada.

Recientemente ha podido observarse que esta legislación, pomo toda la legislación chilena en materia de desarrollo industrial, adolece de una seria deficiencia de perspectiva. Ella ha sido diseñada y es aplicada con criterio estrictamente nacional, pensando en términos de un mercado interno fuertemente protegido por aranceles y otras restricciones al comercio exterior que precaven una competencia externa y sólo permiten el juego de una competencia interna. Dentro de tal perspectiva la legislación restringe las posibilidades de fusión de empresas y otras formas de concentración y, más todavía, la legislación tributaria las hace prácticamente imposibles. Pero en la actualidad, y como consecuencia del funcionamiento de ALALC y sobre todo del acuerdo de integración Subregional, ha aparecido una competencia externa dentro del mercado chileno que no había sido prevista por la ley. En consecuencia los problemas de fusión y concentración ya no pueden enfocarse con el mismo criterio pues ello iría en deterioro de la capacidad competitiva y de la eficiencia de los competidores chilenos. Pero la ley aún no ha recogido el cambio de perspectiva que se hace necesario por el cambio de circunstancias ocurrido, que cada día será más agudo.

La inversión extranjera. El cuadro de la legislación chilena en materia de inversiones extranjeras es también sumamente complejo. En primer lugar cabe observar que diversas leyes excluyen la participación extranjera en ciertas actividades económicas, como cabotaje, petróleo, seguros, bancos de fomento, empresas periodísticas y otras. En segundo lugar existen disposiciones de tipo general que las regulan, como el Estatuto del Inversionista, y numerosas disposiciones de carácter especial ya sea en función de actividades como minería del cobre, salitre y hierro, o ya sea en función de materias como legislación laboral, tributaria y otras. En adición a lo anterior existen instrumentos internacionales, como convenios de garantías de inversión y otros. Por último existe un fuerte control administrativo, con una amplia capacidad de negociación, principalmente a través del Comité de Inversiones Extranjeras y del Banco Central, quienes tienen amplio margen de operación dentro de la actual legislación lo que determina normalmente una situación casuística respecto de cada inversión y los términos, beneficios y obligaciones con que ella es autorizada.

Dentro de esta complejidad y casuismo legislativo-administrativo resulta difícil apreciar la eficiencia del sistema. Sin embargo algunas encuestas realizadas por el Centro de Estudios Socio Económico (CESEC) permiten determinar algunos criterios sobre la materia.

a) Punto de vista de los empresarios nacionales. En cuanto al acceso al crédito, el 61 %, de los encuestados no se considera en desventaja respecto de las empresas extranjera, sin embargo el 66,7% considera razonable la adopción de medidas para que el crédito interno se oriente preferentemente hacia la empresa nacional, particularmente mediante el establecimiento de prioridades y el desarrollo del mercado de capitales. Sólo un 33,3% considera necesario el obligar a las empresas extranjeras a recurrir al mercado financiero externo.

El 52,9 % de los encuestados considera que la compra de empresas nacionales por empresas extranjeras presenta desventajas para la economía nacional, particularmente debido a la sobrecarga de la balanza de pagos por la mayor remesa de utilidades y a la pérdida de experiencia técnica y administrativa. Sin embargo un 52,4 % estima que existen ventajas en el control de empresas nacionales por extranjeras. Un 56,7% estima que la única manera de evitar este control es estableciendo un trato igualitario para empresas nacionales y extranjeras. Para un 61,1 % la solución del problema se encuentra en la creación de empresas mixtas (joint ventures) o empresas multinacionales y un 33,3% más estima que probablemente tal sea la solución adecuada. El 53% estima que debe obligarse a las empresas extranjeras a tener un porcentaje mínimo de participación de capitales nacionales. En lo que respecta a remesas de utilidades sólo un 20% estima que ellas son exageradas, pero un 52,9 % estima que deben fijarse límites máximos. Un porcentaje mayoritario estima que la tributación es justa y el 100% considera que el capital extranjero es útil para la economía nacional.

Para los efectos de permitir la penetración nacional en rubros dominados por capitales extranjeros un 18,2% estima que debe haber un control sobre monopolios, carteles y dumping; un 36,8% que debe asegurarse la venta de acciones a nacionales por preferencia o coerción; y un 46% que debe estimularse el desarrollo de industrias nacionales en esos rubros. Sobre todo se hace notar la necesidad de un estatuto para el inversionista nacional y la igualdad de trato pues de lo contrario se altera la competencia.

b) Punto de vista de los empresarios extranjeros. Todas las empresas extranjeras encuestadas utilizan el know-how elaborado por la casa matriz. Un 53,8% estima que no debe haber una imposición gubernamental que limite la participación en el mercado nacional, en tanto que un 15,4% estima que debe haberlo. Todas ellas en grado variable admiten la asociación con empresas nacionales.

Un 92,3 % de las empresas encuestadas estima que deben adoptarse medidas para favorecer la expansión de empresas de capitales extranjeros. Entre estas medidas un 23,1 considera la política de precios más flexible; un 38,5 % , la política tributaria, para aligerar la carga y asegurar la continuidad; un 53,8 % , la política cambiaria y de comercio exterior; un 38,5 % el tratamiento al capital extranjero para obtener mayores seguridades contra la nacionalización y para el retorno de utilidades al exterior; y un 46,2 %, la continuidad de las medidas de política económica. Un 53,8 % considera la tributación onerosa y sólo un 15,4 % la considera justa.

Del conjunto de respuestas pueden deducirse algunas deficiencias de la legislación existente. La principal de ellas es su inestabilidad y su frecuente cambio de las reglas del juego, particularmente en el campo tributario. En segundo lugar se observa una frecuente discriminación entre capital extranjero y capital nacional, siendo el primero más beneficiado y careciendo el segundo de un estatuto orgánico estable. Otra área de importantes deficiencias es la administrativa, particularmente el Comité de Inversiones Extranjeras, cuya falta de agilidad entorpece las negociaciones. En materia de royalties se estima que la legislación tributaria es enteramente inadecuada pues recarga sus costos en alrededor de un 60 %. Algunas de estas deficiencias, y la escasa magnitud del capital privado nacional, explican la frecuente tendencia del gran capital extranjero de buscar una asociación con el Estado, la que determina una situación eventual de mayor estabilidad en las reglas del juego y de mayor seguridad política; a la vez que restringe todavía más el campo de acción del sector privado local.

El comercio exterior. La legislación general y especial existente en materia de comercio exterior es igualmente inorgánica y compleja, lo que sumado a una deficientísima situación administrativa determina graves inconvenientes. La limitada perspectiva nacional que ya se mencionó anteriormente es en este campo particularmente aguda, pues ninguno de los instrumentos se ha puesto en el caso de las nuevas necesidades que se plantean con motivo del proceso de integración y otras manifestaciones de la vida internacional contemporánea. Así, por ejemplo, y no obstante el gran interés que existe en torno de las sociedades multinacionales ellas no son recogidas por la legislación en ningún término o posibilidad. La incidencia de la política económica general en esta materia tiene igualmente una fuerte repercusión en su regulación jurídica por cuanto el desarrollo en gran medida continúa enfocándose hacia adentro y no hacia afuera.

Las encuestas citadas anteriormente también revelan algunos antecedentes de importancia sobre el particular. Sólo el 38,9 % de las empresas nacionales encuestadas tienen una política respecto de la integración y un 5,6 la tuvo pero la ha abandonado. En cambio el 77 % de las empresas extranjeras afirman contribuir a la integración, lo que presupone algún tipo de política al respecto. Ello revela una aguda falta de preparación del empresariado nacional el 38,4% de los empresarios nacionales cree que la integración sólo beneficiará a las empresas internacionalmente preparadas para aprovechar las ventajas iniciales del mercado; la mitad de los entrevistados extranjeros considera que sólo beneficiará a empresas grandes, nacionales o extranjeras.

El 83,4% de las empresas nacionales considera que la formación de empresas multinacionales es necesaria para aumentar la participación de los nacionales en el comercio regional, no obstante lo cual, como se adelantó, la legislación chilena no admite esta posibilidad. El 50% de las empresas ha realizado operaciones con otros países del área en razón de los estudios ofrecidos por ALALC; cerca de un 27,8 % lo han hecho pero no basadas en tales estudios.

Unánimemente se admite que el principal problema existente en materia de comercio exterior es la política cambiarla artificial que tradicionalmente se ha venido manteniendo y la que produce importantes distorsiones en otros mecanismos legales. Así, por ejemplo, todo el mecanismo de 'draw-back' se emplea, no como un estímulo a la exportación, sino como un correctivo que permite compensar el tipo de cambio desfavorable. Otro vacío de significación es la ausencia de un seguro de crédito a la exportación, formalmente la ley pero que no opera en la práctica. La rigidez mecanismos de financiamiento de exportaciones son un factor paralizante.

Sin embargo el obstáculo más grande es de carácter administrativo. La multiplicidad de instituciones públicas intervienen en el comercio exterior, sin una centralización adecuada y con una incipiente coordinación, generan criterios diferentes en torno a problemas comunes y demoran indefinidamente su solución. La ausencia de mecanismos institucionales que aseguren una participación del sector privada en la elaboración y ejecución de políticas, la increíble tramitación burocrática de las exportaciones, la carencia de un servicio comercial exterior y otras dificultades adicionales determinan la pérdida de valiosas oportunidades, deficiencias de información, negociaciones exteriores inadecuadas o tardías y, en general, un rodaje lento para una actividad que debe ser esencialmente dinámica. En este campo se hace necesaria una total reestructuración de políticas, instituciones y objetivos.

3. ASPECTOS JURIDICOS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA

Según se podrá apreciar de lo expuesto en las secciones anteriores los principales problemas que se presentan en la relación derecho y desarrollo en Chile radican en los aspectos administrativos por medio de los cuales el Estado ejerce su fuerte presencia en el medio nacional. El volumen y amplitud del ordenamiento jurídico chileno permiten el desarrollo de todo tipo de políticas en función de las necesidades del desarrollo y el Estado ha sido dotado de todas las facultades legales requeridas para tal aspecto; las dificultades de aplicación y la eficiencia de los resultados en gran medida debe apreciarse a la luz de la realidad de la administración pública chilena. Según se anotó con anterioridad, por medio de las reglamentaciones y prácticas administrativas es frecuente que se distorsione el espíritu y alcance de las leyes y en ocasiones, se llegue a impedir la protección que éstas otorgan a determinados bienes jurídicamente protegidos.

La estructura de la administración pública chilena es fuertemente centralizada no obstante que la Constitución prevé programáticamente su descentralización. Sus grandes esquemas de organización representan un enfoque clásico caracterizado por una multiplicidad de Ministerio en que las nuevas necesidades del desarrollo no están por regla general debidamente contempladas, cual es entre otros ejemplos el caso del comercio exterior. La estructura de la administración central ha ido completándose gradualmente mediante un desarrollo histórico con el fin de dar cabida a estas nuevas necesidades pero en forma generalmente inorgánica, que se ha traducido en nuevas subsecretarias y direcciones administrativas pero raramente en reestructuraciones funcionales; casos de excepción lo constituye, por ejemplo, la creación del Ministerio de Vivienda y Urbanismo en 1965 que reagrupó en su seno todas las funciones pertinentes. Esta estructura de la administración central es sumamente rígida y formalista lo que determina un rodaje lento y sustancialmente burocrático del todo inapropiado para la agilidad que supone un proceso de desarrollo.

Por esta razón es que además de la administración central propiamente tal se ha desarrollado un enorme aparato de instituciones semi-fiscales o institucionalmente descentralizadas, dotadas de una mayor agilidad administrativa a las cuales se ha encargado preferentemente la atención específica de problemas de desarrollo. El caso de la Corporación de Fomento de la Producción, entre muchos otros, es sumamente revelador de esta tendencia.

A pesar de la increíble complejidad de toda esta estructura y de su manifiesta inoperancia y alto costo nunca se há intentado una reforma integral de la administración pública destinada a adecuarla en función de las necesidades del desarrollo. Las estructuraciones de servicios son frecuentes pero nunca han alcanzado al conjunto de la maquinaria administrativa. Excepcionalmente se ha intentado la reestructuración de áreas administrativas completas, como ha sido el caso de los varios proyectos de reforma previsional, pero rara vez estos esfuerzos han culminado con éxito. El poder de la burocracia tiene una fuerte incidencia en la perpetuación de esta situación y su inoperancia funcionaria en gran medida está motivada por la angustiosa realidad económica en que ella se desenvuelve, las frecuentes discriminaciones entre las rentas de diferentes servicios públicos y el profundo drama humano que todo ello conlleva.

La Contraloría General de la República es un importante factor de legalidad dentro de esta maquinaria por cuanto vela permanentemente porque la actuación administrativa se desarrolle dentro del marco de la Constitución y las leyes, reprimiendo las frecuentes tendencias a excederse en que incurren los organismos del Estado. De allí que en varias ocasiones esta institución haya sido el centro de importantes conflictos de poder dentro de la administración pública, habiéndosela acusado de ser un factor paralizante del desarrollo. Si bien es cierto que frente a problemas individuales o casuísticos la Contraloría tiene generalmente una actitud restrictiva en la interpretación de la ley, no cabría sostener lo mismo en casos de política general o de instituciones fundamentales donde la Contraloría ha demostrado una importante flexibilidad y una conciencia de desarrollo aguda e imaginativa. En todo caso solamente en la creación de un sistema de tribunales administrativos podrá el ciudadano encontrar una adecuada protección para sus derechos que con frecuencia son ignorados.

Los mayores obstáculos para el desarrollo que derivan de esta deficiente situación administrativa surgen en el terreno de la coordinación de planes, recursos y objetivos. Según se ha indicado con anterioridad es cosa frecuente que diferentes organismos del Estado tengan criterios e interpretaciones distintas en torno a los mismos problemas, generando contradicciones y verdaderos círculos viciosos que imposibilitan decisiones racionales y oportunas. La propia estructura del presupuesto nacional atenta contra la coordinación pues en gran medida se basa en la asignación de recursos por ministerios y entidades. Si bien últimamente se ha introducido la técnica del presupuesto por programa que mejora en medida importante la situación, ella todavía está limitada por la relativa inconexión que existe entre las diferentes áreas. Así, por ejemplo, se ha racionalizado el presupuesto en áreas como agricultura, obras públicas, etc., pero frente a una necesidad como la política de participación popular que supone planes coordinados en vivienda, obras públicas, salud, educación y muchas otras áreas, el presupuesto no logra romper la inconexión existente entre ellos. Se observa pues una ausencia de criterios funcionales. Sólo a través de una planificación adecuada se pueden superar estos obstáculos; pero también en este caso surgen dificultades importantes.

Los problemas de la planificación global. No los importantes progresos de la planificación en Chile, ella no ha logrado aún entregar aportes de significación al proceso de desarrollo. Como lo destaca el rector Edgardo Boeninger ('Los obstáculos a la planificación'. Seminario PLANDES, octubre de 1970) es el caso de un país como Chile no basta considerar aspectos de decisión racional, nación óptima de recursos y canales de comunicación y coordinación, sino que además existe un conjunto de factores político-estructurales derivados de la democracia representativa y la multiplicidad de ideologías y partidos, todo lo cual incide de en la planificación. Desde este punto de vista todo gobierno se ve en la necesidad de lograr un consenso en torno a sus planes de desarrollo, el que rara vez logra ser general por las diferencias ideológicas y objetivos políticos en juego; ello lleva a buscar consensos parciales o a pactar diferentes objetivos con diferentes grupos políticos, todo lo cual genera con frecuencia una planificación contradictoria y carente de coherencia. Incluso en la etapa de ejecución la presión de los diferentes grupos de interés produce similares resultados.

Por otra parte la planificación es normalmente tardía. Mientras se elabora un plan, la maquinaria administrativa y presupuestaria continúa funcionando y tomando decisiones sobre programas en diferentes sectores de tal manera que cuando el plan está en estado de llevarse a la práctica sus supuestos han sido variados por la actividad desarrollada entre tanto. Esta situación se ve agravada por la falta de continuidad política entre las sucesivas administraciones, que imposibilita a la que recién asume elaborar con anticipación pues no tiene acceso a las fuentes de información adecuadas; además la primera tendencia de todo gobierno es incorporar a la planificación el conjunto de promesas electorales formuladas, no siempre tomando en cuenta las posibilidades reales de cumplimiento lo que altera prioridades, recursos y metas.

La propia estructura de la administración pública en términos de aguda sectorialización determina que los altos ejecutivos, inclusive los Ministros, tiendan siempre a defender sus respectivas parcelas administrativas prescindiendo de toda funcionalidad producida por la planificación en la medida que afecte su jurisdicción. La deficiente preparación de la burocracia, agravada por la imposibilidad de pagar técnicos de nivel alto, imposibilita la preparación de proyectos específicos por medio de los cuales se alcancen los objetivos de la planificación, vacío que se suple por presiones políticas o de grupos de interés que imponen sus propios proyectos sin criterio técnico ni evaluación. Todo ello a su vez importa una falta de continuidad en la planificación. Por las mismas razones la planificación tampoco guarda armonía con el proceso presupuestario.

La propia maquinaria institucional de la planificación en Chile también es deficiente. La Oficina de Planificación Nacional cuenta con un reducido número de técnicos por carencia de recursos, lo que obliga a incorporar a muchos técnicos en otras funciones gubernamentales que destruyen un tanto la operatividad de los equipos. Por las mismas razones la planificación sectorial es totalmente incipiente, sólo existen grupos sectoriales de planificación en agricultura, vivienda y urbanismo e industria, pero sólo el primero ha logrado desarrollar un plan. Las oficinas de planificación no tienen ningún poder de decisión y sólo constituyen cuerpos asesores, lo que debilita de sobremanera sus recomendaciones frente a las poderosas parcelas administrativas que se mencionaron.

Las anteriores observaciones permiten determinar necesidades jurídico-institucionales indispensables para que la planificación pueda transformarse en un elemento racionalización dentro de la actividad del Estado y administración pública. En primer término ella debe ser dotada de una fuerza decisoria en lo que respecta a la adopción de objetivos de política; su ejecución en cambio debe quedar entregada a los servicios administrativos tales como Ministerios y otros órganos. Para tal efecto se ha propuesto la creación de un Ministerio de Planificación, encargado a la vez de la función presupuestaria. Debe igualmente acelerarse la programación de corto plazo, para evitar su carácter tardío, y fortalecerse la programación sectorial. Finalmente debe asegurarse una plena participación de las organizaciones de base en el proceso de planificación, global, sectorial y regional, como única manera de lograr un consenso nacional del cual hoy día carece la planificación impuesta de arriba hacia abajo; el concepto de acatamiento creativo que se anotó con anterioridad también tiene plena validez en este caso. La creación de un Consejo Nacional Económico y Social en que estén representadas las fuerzas de la producción y del comercio, empresarios y trabajadores, a la vez que el Gobierno, coayudaría ciertamente a este fin y serviría de foro canalizador de las fuerzas sociales.

Los problemas de la planificación regional. La estructura fuertemente centralizada de la administración pública chilena, dentro de un enfoque clásico, atentó gravemente en el pasado contra las posibilidades de una base administrativa para el desarrollo regional. En la actualidad diversos esfuerzos procuran superar este inconveniente pero aún predomina la dificultad básica.

Las primeras iniciativas fueron destinadas a favorecer regiones muy distantes de la capital, sobre todo con implicaciones fronterizas, pero no tuvieron ellas ninguna organicidad ni coherencia desde el punto de vista del desarrollo. Tal fue el caso del puerto libre de Arica en 1953, y de algunas instituciones como la Junta de Adelanto de Arica, la Corporación de Magallanes y otras en la zona de Aysén y Chiloé. En algunos otros casos algunas regiones se vieron favorecidas por los recursos que ellas generaban, asignados por la ley para su desarrollo, como la Zona Norte y la provincia de O'Higgins favorecidas por la ley del cobre en 1955. Pero en ninguno de estos casos hubo propiamente planes de desarrollo regional, sino que montos de inversión obligatoria en cada zona, lo que favoreció las presiones políticas y la deficiente asignación de recursos. En 1962 se procuró institucionalizar un esquema más racional sobre la base de los Comités Provinciales de Desarrollo, formados por el sector público y privado, presididos por el Intendente y teniendo por Secretarías a las agencias regionales de la CORFO; pero la experiencia fracasó por las deficiencias de los estudios técnicos, carencia de poder decisorio y ausencia de coordinación con la administración central.

Algunas iniciativas novedosas, como el programa de desarrollo de la cuenca del Bío-Bío y de la cuenca del Maule, facilitaron la implantación de un nuevo sistema a partir de 1965, las oficinas regionales de planificación dentro de la estructura de ODEPLAN, encargada esta última de la planificación global y con fuerte participación en la planificación sectorial. Paralelamente se procedió a regionalizar el país en once regiones más la zona metropolitana de Santiago. En algunos casos como en la de Bío-Bío y Maule se institucionalizaron Consejos Regionales de Intendentes para coordinar la acción de las diversas provincias involucradas. En determinados campos, particularmente el agrícola, se han creado comités sectoriales por región para coordinar los diferentes servicios. Otras iniciativas se refieren a la creación de Consejos Regionales de Turismo, órganos regionales autónomos como ciertos Comités de Inversiones y a la descentraliza de algunos servicios públicos.

No obstante tratarse éste de un adecuado sistema: base administrativa para el desarrollo regional él ha resultado en su aplicación práctica un tanto nominal. Las misma dificultades que se observaron en el caso de la planificación global son también aplicables a la planificación regional pero aumentadas y agravadas. Todo este esquema no cuenta con un poder de decisión sino que meramente recomendatorio, lo que imposibilita su acción frente a las parcelas administrativas nacionales, sectoriales y provinciales. Las rivalidades interprovinciales son también una realidad paralizante, como lo demuestra la experiencia de la Cuenca del Maule en que los Intendentes participaban en sucesivas pugnas de poder. En otros casos la descentralización administrativa sólo se traduce en una facilidad física pero no operativa, cual es la situación de las sucursales del Banco Central que actúan prácticamente como estafetas de correo pues todo se resuelve en Santiago.

Tampoco existe una vinculación eficiente entre la programación regional y el presupuesto nacional, el cual como se indicó ni siquiera comprende las metas de la programación global con la debida amplitud; mientras no exista esta vinculación el desarrollo regional como tal es ilusorio sobre todo para aquellas provincias que no cuentan con recursos especiales asignados por la ley. Sólo por la vía de la legislación sobre la localización industrial, que gradúa las franquicias en función de la localización, o por algunas acciones directas del Estado, se han logrado efectos en este sentido.

La programación regional tampoco cuenta con una política que asegure la participación de la comunidad y de sus organizaciones de base en el proceso de elaboración o ejecución, lo que se traduce en desperdiciar valiosas iniciativas, desaprovechar un gran potencial de acción y, sobre todo, prescindir de la más importante fuente de información cual es la vivencia concreta de los problemas económicos y sociales.

El Estado como empresario. Las características expuestas de la administración pública chilena tienen una fuerte incidencia en la actitud del Estado como empresario. Desde luego cabe señalar que la multiplicidad de regímenes administrativos existentes también se comunica a las empresas del Estado, cuya flexibilidad es muy variable; las hay de tipo estrictamente burocrático que operan con grandes limitaciones presupuestarias y de otra índole, y también las hay de tipo enteramente descentralizado prácticamente asimiladas a una empresa privada y que operan con entera flexibilidad. Igualmente las hay de derecho público y de derecho privado.

La característica general del Estado como empresario es su relativa ineficiencia por no haber una preocupación fundamental por el problema de la competencia desde el momento en que la política de subsidios fiscales es la norma general en esta materia. Desde luego que hay excepciones pero éstas son contadas. Toda esta situación determina una discriminación generalizada respecto del sector privado en aquellas producciones donde éste también se encuentra presente, las cuales no sólo se manifiestan en cuanto a las exigencias aplicables a unas y a otras sino también en materia tributaria, aduanera y otras.

En cierta medida la creciente actividad empresarial del Estado se ha traducido en la desnaturalización de funciones y en la paralización de recursos públicos. Así, por ejemplo, en el caso de la CORFO, entidad eminentemente Promotora, existen numerosas empresas de su propiedad cuya mantención en manos del sector público ya no se justifica inicialmente y para los efectos de su promoción la participación del Estado fuera fundamental; pero hoy día ser transferidas perfectamente al sector privado, así importantes recursos que podrían destinarse a promover nuevas actividades de mayor urgencia por parte de la CORFO. En muchas de estas empresas la ineficiencia ha llegado a tal punto que ni siquiera llevan contabilidad al día.

En esta materia se hace indispensable reglamentar la actividad empresarial del Estado dentro de reglas del juego precisas, basadas fundamentalmente en el principio de la competencia leal y de la eficiencia económica pues de lo contrario no sólo se perjudican las legítimas expectativas del sector privado nacional en los casos en que ellas sean procedentes sino que, además, se perjudican las posibilidades de competencia de los productos chilenos en los mercados extranjeros. Con tal objetivo debe agilizarse el funcionamiento administrativo de aquellas empresas hoy día limitadas en este aspecto.

V. Hacia una Politica de Participacion Juridica

Podrá apreciarse a lo largo de este estudio que hay una característica que destaca en la relación existente en Chile entre derecho y desarrollo, una profunda crisis de participación en todos los niveles y actividades analizadas.

En el ámbito académico, trátese de problemas relativos a docencia, investigación o extensión universitaria, el conjunto de enfoques denota un vacío de participación de las facultades de derecho en relación al funcionamiento general del ordenamiento jurídico y particularmente en función de sus nuevas necesidades. De ahí deriva una carencia de infraestructura básica que permita el estudio constante y el aporte sistemático del medio académico a un proceso de renovación en el derecho. Los diversos procesos de reforma universitaria constituyen un esfuerzo importante para superar esta situación pero ellos no han logrado aún implantarse a cabalidad.

En el ámbito del ejercicio profesional del abogado la crisis de participación es más aguda todavía por cuanto un gran número de profesionales se encuentra desadaptado en relación a los requerimientos actuales del medio económico, que exige de especializaciones y enfoques distintos a los del ejercicio tradicional. De ahí un sentimiento generalizado de frustración profesional, un mercado estrecho de trabajo y un paulatino desplazamiento del rol del abogado por otras profesiones más agresivas y modernas.

La situación general de las instituciones jurídicas frente al desarrollo revela igualmente el mismo tipo de problemas.

Un amplio ordenamiento jurídico híbrido influenciado por derivaciones históricas, corrientes de origen extranjero, cambios sustanciales en el rol del Estado y otros factores que, unidos a las características del medio cultural chileno, determinan la consagración de valores sociales divergentes, la implantación de valores no generalizados en la sociedad la existencia de valores no recogidos por la ley. Una Constante política de imposición del derecho de arriba hacia abajo, frecuentemente obra de minorías, que imposibilita toda forma de acatamiento creativo y obstruye canales elementales de comunicación social, todo lo cual repercute en los procedimientos para la generación de la norma jurídica, sus formas de aplicación, la actitud de la administración pública, los vacíos de la planificación y otros vicios. De ahí la falta de coherencia y de organicidad de toda esta estructura, su frecuente violación y su total oscilación en función de factores políticos que en nada favorecen su estabilidad.

Todo lo anterior permite concluir que el criterio fundamental para adecuar el rol del derecho en su relación con el desarrollo radica en el diseño imaginativo de una política de participación jurídica, por medio de la cual se supere la actual marginalidad del hombre de derecho, de las estructuras universitarias y de las instituciones jurídicas en general, garantizando su integración a la sociedad y la plena participación de las bases sociales en la construcción de este proceso.

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Nomina de personas entrevistadas

1.  

 Sr. Antonio Bascuñán. Profesor de Derecho Penal en la U de Chile. Director del Centro de Estudios Sociales y Jurídicos.

2.

 Sr. Fernando Bravo. Profesor de Derecho Comercial en la Universidad Católica de Valparaíso. Abogado de empresas.

3.

 Sr. Rafael Correa Fuenzalida. Abogado. Ex profesor de derecho comercial de la Universidad de Chile y ex Decano de la Facultad de Economía.

4.

 Sr. Patricio Chellew. Abogado. Sub Director del Centro Interdisciplinario de Desarrollo Urbano (CIDU). Universidad Católica de Chile,

5. 

  Sr. Carlos Cruz Coke. Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Chile.

6.

 Sr. Angel Fernández Villamayor. Profesor de Derecho Económico en la Universidad de Chile. Abogado del Banco del Estado. Abogado de empresas.

7.  

 Sra. Aída Figueroa Yávar. Profesora de Derecho del Trabajo en la Universidad de Chile. Directora del Trabajo.

8.  

 Sr. José Garrido Rojas. Ingeniero Agrónomo. Especialista en desarrollo rural. Organizador del plan de Desarrollo de la Cuenca del Maule.

9.

 Sr. Carlos Larraín Peña. Abogado, Estudio Claro y Cía.

10.

 Sr. Rolando Pantoja. Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Chile. Abogado de la Contraloría General de la República.

11.

Sr. Alberto Pulido. Abogado del Instituto de Financiamiento de Cooperativas (IFICOOP).

12.

 Sr. Héctor Riesle. Profesor de filosofía del derecho de la Universidad Católica de Santiago.

13.

 Sr. Julio Tapia Falk. Secretario del Colegio de Abogados.

14.

 Sr. Jorge Tapia Valdés. Profesor de Doctrina Política en la Universidad de Chile. Secretario de la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia del Senado.

15.

 Sr. Mario Verdugo. Profesor de Doctrina Política en la Universidad de Chile.

 

Texto de la pauta de trabajo preparada por el BID

I. ESTADO DE LA ENSEÑANZA E INVESTIGACIÓN JURIDICAS

A. Situación de la enseñanza

Organización general de los estudios.

Descripción de los curricula. Cursos jurídicos y de otras disciplinas, generales y especializados, básicos y electivos. Mayor o menor flexibilidad de los programas. Relación de éstos con los problemas actuales del desarrollo.

Metodología de la enseñanza del derecho.

Clases-conferencia, activas y prácticas. Uso de material docente, revistas especializadas y bibliografía. Participación en Seminarios. Práctica profesional, oficial o privada.

Programas de estudios para graduados

Existencia de programas de estudio de postgrado y de perfeccionamiento para graduados. Carácter permanente o transitorio de estos programas. Contenido, niveles y resultados. Grados o títulos obtenidos a través de estos programas.

Reclutamiento de los alumnos.

Regímenes de selección de los alumnos. Procedencia social de los estudiantes. Tasa de deserción de los estudios, relación entre los matriculados en primer año y los egresados del último. Estudio previo, paralelo o posterior de otra carrera. Dedicación exclusiva o parcial a los estudios.

Reclutamiento y promoción de profesores.

Requerimientos y calificaciones exigidas a los profesores: investigación, publicaciones, ejercicio profesional, etc. Carrera docente si la hubiere. Categorías académicas. Personal de dedicación exclusiva y parcial, estadísticas.

Sistemas de evaluación de los estudiantes.

Exámenes y pruebas orales o escritas. Orientación de estas pruebas: su utilidad para apreciar la capacidad de interpretación y análisis de los alumnos. Frecuencia. Bibliografía y control de lecturas. Investigaciones y seminarios. Desarrollo de tesis o memorias de grado. Importancia relativa de cada una de estas pruebas dentro del conjunto de las calificaciones del alumno.

Eficiencia de la enseñanza del derecho.

Número de alumnos que ingresan y egresan en la carrera. Actividades desarrolladas por los abogados durante los cinco años siguientes a su graduación. Permanencia o fuga de la profesión. Sectores en que ejercen la profesión: público, privado, etc. Distribución geográfica de los abogados en el país.

Estructuras docentes formales.

Descripción de las instituciones docentes: facultades, escuelas, departamentos, institutos, etc. Procedimientos de elaboración de los programas. Existencia de comisiones de docencia. Organización de las cátedras y coordinación entre ellas. Flexibilidad o rigidez de las estructuras, programas y métodos de enseñanza.

Reformas en vías de implantación.

B. Situación de la investigación jurídica

Organización de la investigación jurídica.

Ejercicio de la investigación como una dimensión integrada con la docencia o como actividad separada. Existencia de institutos o centros de investigación. Programación de la investigación o elección de los temas por iniciativa de cada investigador. Metodología aplicada. Predominio de la investigación individual o colectiva.

Personal y recursos disponibles.

Distribución del personal académico (o de su tiempo) entre docencia e investigación. Proporción del presupuesto de las facultades que se destina a esta función. Bibliotecas: comparación con las existencias en otras disciplinas. Absorción de la literatura extranjera. Circulación de revistas especializadas. Facilidades físicas.

Orientación de la investigación.

Temas o problemas tratados con mayor frecuencia. Evaluación de su relevancia o relación con los actuales problemas del desarrollo. Permeabilidad de las facultades de derecho a los problemas de mayor actualidad. Vacíos observables.

Forma de divulgación.

Principales formas en que se expresa o se da a conocer la investigación jurídica. Docencia, entrenamiento o postgrado, conferencias, seminarios, mesas redondas, artículos y publicaciones, libros, etc.

Principales resultados.

Principales resultados de la investigación jurídica de los últimos 10 años. Autores más destacados. Libros y obras principales. Otras publicaciones.

Aplicación de la investigación.

Apreciación del grado de aplicación práctica de los resultados de la investigación jurídica, en términos de la recepción de estos resultados por los poderes públicos, la legislación, la jurisprudencia, la práctica jurídica, la creación de nuevas instituciones, la aplicación de nuevas soluciones legales a los recientes problemas del desarrollo, a la formación del pensamiento jurídico nacional o latinoamericano, etc.

Actualidad de la investigación.

Relación de la investigación jurídica con los problemas del desarrollo, con el proceso de planificación, con las políticas nacionales y con el trabajo legislativo.

Originalidad de la investigación.

Originalidad de la investigación jurídica, en términos de su vinculación con los problemas nacionales o latinoamericanos, o función repetitiva de los estudios legales en relación con fórmulas generadas en un contexto socioeconómico diferente para responder a otro tipo de problemas.

II. PAPEL Y ORGANIZACION PROFESIONAL DEL ABOGADO

Evolución histórica de la profesión legal.

Evolución general. De la representación de intereses privados a la colaboración con el sector público. Emergencia de otras disciplinas o profesiones sociales y su impacto sobre la esfera de acción de los abogados.

Organización profesional a nivel nacional.

Colegios y/o asociaciones de abogados: descripción general. Organizaciones profesionales y académicas. Esfera de competencia o de actuación efectiva de los colegios de abogados. Actuación pública o extraprofesional de estas asociaciones. Iniciativas adoptadas por los colegios de abogados con miras a la modernización y perfeccionamiento de la profesión.

Ejercicio individual y colectivo de la profesión de abogado.

Subsistencia del ejercicio individual de la profesión vis a vis, el establecimiento de bufetes o estudios jurídicos.

Organización de los bufetes jurídicos.

Organización interna de los principales bufetes jurídicos y de las notarías. Cambios observables en los últimos años. Tipo de administración, contabilidad, empleados, etc. Conexiones internacionales entre los bufetes jurídicos más importantes.

La especialización en la profesión de abogado.

Abogados especializados y generalistas. Principales temas o áreas en los cuales se ha desarrollado cierto grado de especialización.

Consecuencias derivadas de la edad y la experiencia profesional.

Relación entre antiguos y nuevos abogados. Preferencia con respecto a la utilización de los servicios de unos y otros por parte de los bufetes jurídicos, las empresas y los clientes individuales. Condiciones de ingreso al mercado de trabajo que enfrentan los jóvenes profesionales. Niveles de remuneración.

Relaciones entre el abogado y el cliente.

Relaciones entre abogado y cliente, con énfasis en el 'cliente institucional'. Vinculación entre el abogado y la empresa. Asesoramiento específico o general. El abogado como director de empresas. Otras formas de relación.

Evolución del concepto de asesoría jurídica.

Evolución desde la atención de casos individuales y 'ex-post' a la asesoría permanente del cliente o la empresa. Bases para la aceptación de un concepto equivalente al de 'auditoria jurídica'.

Relación del abogado con otros profesionales.

Relación del abogado con el ejecutivo de empresa, el planificador o el economista. Preparación del abogado para desarrollar una labor interdisciplinaria.

El abogado judicialista.

Papel real del abogado en la administración de justicia. Apreciación de los abogados acerca de la eficiencia de la estructura judicial y de su propio papel en ella.

El abogado en la administración pública.

Incorporación y papel del abogado en la administración del Estado, en las empresas autárquicas o descentralizadas, en los organismos de planificación, en las entidades de administración urbana, etc.

Papel del abogado en la vida pública.

Estado de las Instituciones Juridicas frente al Desarrollo

Análisis general.

Expresión de los valores sociales en el ordenamiento jurídico.

Recepción de los valores sociales por las instituciones jurídicas. Expresión de esos valores en forma de garantías individuales y sociales, bienes jurídicamente protegidos, regulaciones contenidas en la legislación estatal, procedimientos administrativos, etc. Ordenamiento y coherencia de los valores jurídicamente reconocidos. Armonía o desajuste entre los valores sociales efectivamente vigentes y aquellos reconocidos por el ordenamiento jurídico. Vacíos.

Forma de generación del derecho.

Procedimiento previsto para la reforma constitucional y para la generación de la norma jurídica en los nivel legislativo, administrativo, etc. Mayor o menor flexibilidad del sistema. Participación de la ciudadanía en estos procesos Esferas reservadas al dominio de la ley y áreas integra la potestad reglamentaria del poder ejecutivo. Número o proporción de leyes fundamentales aprobadas a través del procedimiento legislativo ordinario. Delegación de facultas. Otros mecanismos que favorecen o entraban la expresión legislativa de la idea de derecho prevaleciente en la comunidad.

Forma de aplicación del derecho.

Aplicación de la legislación laboral, industrial, agraria, etc. por tribunales ordinarios o especiales; resultados. Interpretación de leyes, especiales de conformidad con los principios de la legislación común, etc.

Análisis especial.

El desarrollo urbano ante el derecho.

a) administración local o metropolitana; b) legislación sobre servicios públicos o comunales; c) legislación sobre tenencia de la tierra urbana; d) regulación jurídica sobre asentamientos espontáneos, etc.

El desarrollo industrial frente al derecho.

a) la empresa; b) los mercados de capital; c) 'mergers' (legislación sobre monopolios); d) la inversión extranjera (joint ventures, etc.); e) exportaciones, integraciones, acuerdos de complementación, etc.

Aspectos jurídicos de la administración pública.

a) estructuras y reformas de las administraciones nacionales; b) bases administrativas para el desarrollo nacional; c) el Estado como empresario.