Introducción

La marcha del programa para el desarrollo socio-económico de América Latina y, en particular, los relativos a su integración, han impuesto al jurista latinoamericano una ineludible responsabilidad: la de mantener la hermosa y fecunda tradición de quienes durante el siglo pasado contribuyeron tan eficazmente a la enunciación de algunos principios básicos del derecho internacional, y de quienes más tarde aportaron una igualmente efectiva contribución al sentarse las bases institucionales de nuestra organización regional. La responsabilidad entonces era más bien del internacionalista, pero hoy lo es también de aquellos que cultivan las distintas disciplinas que se relacionan con la problemática jurídica e institucional del desarrollo y la integración.

I. Creciente inquietud del Jurista Latinoamericano

Lo anterior explica la creciente inquietud que se viene manifestando en el mundo académico y profesional latinoamericano por el estudio de los problemas jurídicos e institucionales que plantea la integración. La breve reseña que sigue permitirá dar una idea, al menos general, de la medida en que nuestras facultades de derecho y otras instituciones dedicadas a la docencia y a la investigación, se vienen preocupando, cada vez más, por estos problemas.

La cuestión ha sido objeto de una detenida consideración en las Conferencias de Facultades de Derecho Latinoamericanas, en las cuales el tema aparece relacionada con el estudio de los aspectos y funciones sociales del derecho. Respecto a esto último, en la Primera Conferencia, celebrada en México en 1959, se declaró que uno de los fines de dichas Facultades es el de que 'realicen la justicia social que permita incorporar las masas populares a un régimen de bienestar general'. En la propia Declaración se expresó que 'los planes de estudio deben propender a la orientación de las materias hacia lo latinoamericano' y, por vía de ilustración, se mencionaban, entre otros, los siguientes estudios y materias: 'Derecho Internacional Latinoamericano', 'Sociología jurídica Latinoamericana', 'Derecho Económico Latinoamericano'. La Declaración consigna, además, que la enseñanza 'debe comprender no sólo el conocimiento del ordenamiento jurídico, sino también los hechos sociales y económicos que éste recurre'. Por su parte, la Segunda Conferencia, que se celebró en Lima en 1961, insistió nuevamente en las nuevas materias que debían incluirse en los planes de estudio de las facultades de derecho, y, en particular, en el 'Derecho Económico', que 'comprendería el estudio de las normas e instituciones que regulan la acción directa del Estado en la economía' y el cual 'se complementaría con una investigación de las instituciones económicas latinoamericanas como es el Tratado de Montevideo sobre zona de libre comercio, los proyectos de mercado común y las reformas jurídicas que supondría, el Banco Interamericano de Desarrollo y el estatuto de otros organismos internacionales que tienen relación con el Continente, como son el Banco Internacional, el Fondo Monetario'.

Dos años más tarde, al celebrarse en Santiago y Valparaíso la Tercera Conferencia, los decanos y profesores de derecho pudieron abordar el tema en forma más específica y a la luz de la experiencia obtenida a los dos años de inaugurado el programa de la Alianza para el Progreso. Así, dos de los subtemas del temario de la Conferencia versaban sobre 'problemática institucional del desarrollo y problemática jurídico-social de las áreas de libre comercio'. Conforme a una de las recomendaciones de la Conferencia, 'entre los problemas comunes y las investigaciones conjuntas referidas, debe darse preferencia a los aspectos institucionales relacionados con la integración económica latinoamericana, importante factor del desarrollo'. En este sentido se recomendó a las Facultades de Derecho que 'el estudio de los problemas atinentes de la integración económica sea orientado hacia la unificación de las normas jurídicas y que entre ellas propicien la unificación de normas jurídicas, tanto en el plano nacional como en el internacional...' de un grupo de determinadas materias. La Cuarta Conferencia, que se celebró en Montevideo en 1966, adoptó nuevas recomendaciones basadas en la idea fundamental de que 'la investigación debe orientarse hacia una confrontación del ordenamiento jurídico vigente de una sociedad en vías de desarrollo'; y en la de que 'Corresponde al jurista la formulación de un marco institucional dinámico y progresista, concebido en función de los grandes objetivos de planificación que exija cl desarrollo de la vida social y de las fuerzas económicas en expansión'.

La labor de estas Conferencias no se reduce a recomendar nuevas materias de estudio y nuevos métodos y enfoques. También en ellas se acordó la creación de vehículos e instituciones que coadyuvasen en la reorientación que se quería dar al estudio del derecho. A este respecto, la Tercera Conferencia aprobó los estatutos correspondientes al Instituto Latinoamericano de Derecho Comparado y al Instituto Latinoamericano de Ciencias Políticas y Sociales, cuya creación había sido recomendada por las Conferencias de México y Lima; respectivamente. Ambas instituciones han comenzado a funcionar desde fecha relativamente reciente, la primera en México y la segunda en Santiago de Chile. También desde el punto de vista institucional cabe mencionar el 'Comité Central para la Unificación del Derecho Latinoamericano', emanado de las Conferencias de Santiago y Montevideo, con miras a coordinar la contribución que puedan hacer las Facultades de Derecho a la solución de los problemas que plantea el desarrollo y de la integración de América Latina.

Los juristas centroamericanos han compartido plenamente esta preocupación por renovar el estudio del derecho dentro del área. Las primeras voces se escucharon en la Mesa Redonda Centroamericana de Educación Jurídica, celebrada en Guatemala en marzo de 1961; aún cuando en esa ocasión no llegó a adoptarse ninguna recomendación acerca de la necesidad específica de adaptar los planes de estudio di: las Facultades de Derecho a los cambios jurídicos e institucionales resultantes del proceso de integración económica que ya se había iniciado en Centroamérica.

Sin embargo, al año siguiente, el Consejo Superior Universitario Centroamericano (CSUCA), que es uno de los organismos de integración de los países del Istmo, creó como uno de sus órganos el Instituto Centroamericano de Derecho Comparado, con sede en la Universidad Nacional Autónoma dé Honduras. El Instituto se propone especialmente, entre otras finalidades, 'Estudiar las legislaciones vigentes en los países centroamericanos, descubriendo las similitudes de sus Instituciones y procurando reducir sus diferencias, con miras a la elaboración de proyectos de leyes comunes, especialmente en las ramas donde sea más necesaria la unificación y donde los resultados prácticos sean más factibles'. El Instituto ha realizado diversas actividades, tales como seminarios y mesas redondas, conferencias y publicaciones; sobré temas de interés para el proceso integracionista centroamericano. En junio del pasado año, en colaboración con el Instituto Interamericano de Estudios jurídicos Internacionales y el Consejo Monetario Centroamericano, celebró en Tegucigalpa una sesión de la Faculté Internatiónale Pour l'Enseignement Du Droit Comparé (Estrasburgo) y, recientemente, copatrocinó con el referido Instituto Interamericano y el Instituto para la Integración de América Latina (INTAL) una sesión de siete semanas sobre la problemática jurídica e institucional de la integración centroamericana; también con la participación de profesores latinoamericanos, norteamericanos y europeos, bajo los auspicios de la Facultad de jurisprudencia y Ciencias Sociales de la Universidad de El Salvador y la cooperación de CSUCA.

En septiembre de 1964 tuvo lugar una segunda reunión de las Facultades de Derecho del Istmo en León, Nicaragua. En el curso de esta reunión se discutió especifica y ampliamente el tema y se adoptó una resolución recomendándose que en dichas Facultades se iniciara de inmediato 'la formación de un espíritu jurídico orientado hacia la Integración Centroamericana'; en lo cual se debían contemplar los aspectos docentes, de investigación y extensión. En cuanto al primer aspecto se recomendó la ampliación inmediata de los contenidos programáticos de las asignaturas afines a la integración; que se organicen seminarios con la colaboración de profesores y alumnos de las Escuelas de Economía; y que cuando las circunstancias, avances y experiencias de la Integración lo ameriten se establezca una Cátedra exclusiva para tratar todo lo concerniente a este Programa.

También los Colegios o Asociaciones de abogados de los países centroamericanos han sentido la misma preocupación. Durante el Segundo Congreso jurídico Centroamericano, celebrado en San José, Costa Rica, en noviembre de 1964, se recomendó la creación de un Centro de Estudios jurídicos Centroamericanos, que comenzó sus tareas el l° de mayo del año siguiente por acuerdo de la junta General del Colegio de Abogados de Costa Rica, y entre cuyos fines figuran el de coordinar los esfuerzos de dichos colegios y asociaciones y personas interesadas en reformar el ordenamiento jurídico de la integración centroamericana a la par que par su colaboración a tales esfuerzos.

Los Decanos centroamericanos y otros juristas interesados se reunieron nuevamente en octubre de 1960, por imitación de la Escuela de Derecho de la Southern Methodist University (Dallas, Texas), en una Conferencia de juristas Centroamericanos sobre la función de la profesión jurídica en el problema de la integración económica. Entre las conclusiones a que arribó dicha Conferencia figura la de que debiera establecerse, con carácter de urgencia, la posibilidad de crear una Cátedra de Derecho de la Integración Centroamericana en las respectivas Facultades de Derecho de las Universidades del área, y que mientras tanto se establezcan cursos especiales, seminarios, simposios; investigaciones o conferencias, destinadas a evaluar y tratar de la actividad integracionista. Finalmente, durante 1a séptima semana de la Sesión de San Salvador del Programa de Estudios Postgraduados sobre la problemática jurídica e institucional de a integración centroamericana a que se hizo referencia más arriba, se reunieron nuevamente los Decanos Centroamericanos para tener un cambio de impresiones y evaluar los resultados obtenidos de dicho Programa. En esta ocasión se acordó, entre otras cosas, recomendar la institucionalización del referido Programa de Estudios.

En la primavera de 1963 se celebró en San José, Costa Rica, la Mesa Redonda de Profesores de Derecho Internacional del Hemisferio Occidental. Al patrocinar esta reunión, en estrecha colaboración con el Departamento de Asuntos jurídicos de la Secretaria General de la OEA, la Dotación Carnegie para la Paz Internacional tenía el propósito de ofrecer una oportunidad a los profesores interesados e independientes de este Continente para explorar con entera libertad las formas en que se pueden mejorar el estudio, la enseñanza y la práctica del derecho internacional. Se trataba de buscar un programa constructivo y práctico que se tradujera en un incentivo y una cooperación continua entre los profesores de este Hemisferio, libre de dirección gubernamental, para emprender estudios de problemas jurídicos internacionales de interés actual y práctico para las Repúblicas americanas, así como de considerar el establecimiento de una estructura institucional para hacer posible esa cooperación. Como resultado de un acuerdo de la Mesa Redonda fue creado el Instituto Interamericano de Estudios jurídicos Internacionales, mencionado anteriormente, cuya Reunión Inaugural se celebró un año más tarde en Bogotá.

Consecuente con uno de los objetivos primordiales a que obedece su creación, el Instituto Interamericano ha venido dedicando la mayor parte de sus iniciativas y actividades a los problemas jurídicos e institucionales que afronta la integración latinoamericana. Dichas iniciativas y actividades caen dentro de tres grandes categorías. La primera consiste en un intenso programa de publicaciones de los materiales básicos relacionados con esta materia, incluso los concernientes a la integración europeas La segunda categoría de actividades consiste en la organización y celebración de reuniones y seminarios, tales como el de Miami sobre los aspectos jurídicos e institucionales de la integración centroamericana, el de Montevideo sobre los mismos aspectos de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), y la Reunión de Buenos Aires sobre la enseñanza e investigación de la problemática jurídica e institucional de la integración latinoamericana. Y dentro de una tercera categoría figuran los programas especiales de capacitación en la. materia, como las dos sesiones de Tegucigalpa y San Salvador a que se ha hecho referencia. El Instituto, además, en la medida en que se lo permiten sus recursos, presta asistencia técnica y financiera a los organismos latinoamericanos de integración, y al propio tiempo colabora muy estrechamente con la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos, así como con el Consejo Interamericano Económico y Social y su Comisión Permanente, el CIAP, en la ejecución de los programas de la Alianza, relacionados con la integración latinoamericana, según se verá enseguida.

II. Programa de los Organismos Oficiales

La inquietud por la consideración y estudios de la problemática jurídica e institucional del desarrollo y, en particular, de la integración económica, la viene compartiendo en igual grado el sector oficial. Desde su Segunda Reunión Anual el Consejo Interamericano Económico y Social (CIES) adoptó una resolución con miras a que los Gobiernos latinoamericanos iniciasen estudios encaminados a facilitar la readaptación de las actuales estructuras legales e institucionales de los respectivos Estados, considerando las necesidades del desarrollo económico y social, incluso las de la integración económica. También recomendó que las Escuelas de Derecho o de Ciencias jurídicas creasen seminarios destinados a estudiar los problemas jurídicos que emanan de la integración de las economías de los diversos países latinoamericanos y de la aceleración en el proceso de desarrollo económico. Recomendó, igualmente, que la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos continuase los estudios que viene realizando de las estructuras legales e institucionales relacionados con la tenencia de tierra y que los extendiese a otras áreas.

Al reunirse al año siguiente en Lima, el CIES incluyó en el programa-presupuesto del Fondo Especial de Asistencia para el Desarrollo las partidas necesarias para financiar el plan de investigación y estudio sobre la integración centroamericana aprobado en el Seminario que celebró en Miami el Instituto Interamericano de Estudios jurídicos Internacionales, y que contempla, entre otras, las siguientes materias: contrato de transporte terrestre; sociedades mercantiles y títulos-valores; seguro y reaseguro; derecho laboral y seguridad social; etc. En el mismo programa-presupuesto se contempló una partida destinada a la celebración de un nuevo seminario, que tendría por objeto elaborar un nuevo plan de investigación y estudio en lo referente a la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio. Este seminario, cuya organización y celebración se encargó al Instituto Interamericano, elaboró a su vez un plan que comprende, entre otras, las siguientes materias: fortalecimiento institucional de la ALALC; instrumentos que regulan el comercio exterior; derecho de transporte; propiedad industrial, etc. En su subsiguiente Reunión Anual (Buenos Aires, 1966), el CIES incluyó en el Fondo Especial las partidas correspondientes para el financiamiento de este otro plan de investigación y estudio, que, al igual que el primero, se encuentra en proceso de realización.

Por su parte, el Departamento de Asuntos jurídicos de la Secretaría General de la OEA, además de la intensa colaboración que presta en la realización de los referidos planes, realiza otras actividades por propia iniciativa. Entre éstas cabe mencionar la asistencia técnica y financiera que, en la medida de los recursos disponibles, presta la Secretaría General a los organismos latinoamericanos de integración para la ejecución de sus respectivos proyectos. Abundando en esto último cabe igualmente destacar la atención que están prestando dichos organismos al estudio de determinados problemas específicos que plantean en el orden jurídico o institucional los respectivos procesos de integración. Así, por ejemplo, en el ámbito centroamericano, la Secretaría Permanente del Tratado General de Integración Económica Centroamericana (SIECA) ha concluido la elaboración de un anteproyecto de convenio sobre propiedad industrial y tiene otros en vía de elaboración; y la Secretaría General de la Organización de los Estados Centroamericanos (ODECA) ha fortalecido su división jurídica para atender adecuadamente a un ambicioso programa de estudios comparativos de las legislaciones centroamericanas; a su vez, la ALALC ha venido realizando continuos estudios en distintos campos.

III. Sistematización de la problemática jurídica e institucional de la Integración Latinoamericana

A fin de atender a las urgentes necesidades que plantean la enseñanza y la investigación en este nuevo campo del derecho, así como de coadyuvar a la realización más rápida y satisfactoria de los programas oficiales que se están llevando a cabo en ese campo, la Secretaría General del Instituto Interamericano ha emprendido un estudio sistemático de los problemas jurídicos e institucionales de la integración latinoamericana, conforme a un compromiso adquirido en la Reunión de Buenos Aires a que anteriormente se hizo referencia. En el Informe sobre dicha Reunión se indica, en términos generales, el contenido de dicho estudio y el método interdisciplinario y comparativo que se adoptaría. En la etapa en que actualmente se encuentra esta tarea, tal vez sea de interés explicar a grandes rasgos algunos aspectos que serán objeto de una detenida consideración.

A. El Marco Institucional.

Un proceso de integración económica es inconcebible sin un marco institucional mínimo y permanente. En efecto, dada las formas y objetivos que adoptan en la actualidad dichos procesos (zona de libre comercio, unión aduanera, mercado común, unión o comunidad económica), tanto teórica como prácticamente la integración sería inoperante si no estuviera dotada de órganos que aseguren la realización de los objetivos que se persiguen. Partiendo de esta premisa, cuya validez es tan evidente que no requiere, al menos en esta ocasión, detenerse a justificarla, se comprende perfectamente la excepcional importancia que tienen la estructura y las competencias de los órganos de un proceso de integración.

1. Estructura de los órganos de integración.

En lo concerniente a la estructura o naturaleza de los órganos, lo primordial consiste en distinguir entre los que tienen una composición representativa o intergubernamental y los que tienen, en cambio, un carácter esencialmente técnico. La distinción es fácilmente perceptible tanto en las Comunidades Europeas como en los procesos latinoamericanos de integración, en el sentido de que en sus respectivas estructuras institucionales existen órganos de uno y otro carácter o composición. Ahora bien, una vez hecha la distinción, lo que verdaderamente importa es saber de qué modo se han distribuido las competencias entre éstas dos grandes categorías de órganos y, en particular, cuáles se han atribuido a los órganos técnicos, los más genuinamente representativos del interés 'comunitario'. Así, por ejemplo, dada las limitadas funciones y facultades que el Tratado de Montevideo atribuye a la Secretaría Ejecutiva, parece revelar un desarrollo potencial a este respecto la junta Técnica creada por la Reunión de los Ministros de Relaciones Exteriores de la ALALC que se celebró en noviembre de 1965. En el Mercado Común Centroamericano la situación es diferente, considerando las competencias que el Tratado General de Managua atribuye a la Secretaría Permanente (SIECA) en algunas materias.

En este orden de ideas, la distribución de competencias no es lo único que importa en cuanto a la naturaleza de los óranos. El régimen para tomar acuerdos o decisiones aplicable a los órganos representativos o intergubernamentales puede resultar igualmente importante desde el punto de vista 'comunitario'. Ciertamente, aunque por la composición de dichos órganos sus acuerdos o decisiones responden a motivaciones e intereses nacionales, estas motivaciones e intereses no se traducen en las mismas consecuencias cuando el procedimiento de votación prevé la unanimidad y, por consiguiente, el veto de cualquiera de los países miembros, que cuando esos órganos acuerdan o deciden por mayoría, simple o calificada. En esta segunda hipótesis el acuerdo o decisión necesariamente reflejará, en mayor o menor grado, motivaciones e intereses 'comunitarios'. De ahí la necesidad, cada vez más admitida, de que en los órganos correspondientes de la integración latinoamericana se vaya ampliando gradual y progresivamente la esfera de acuerdos o decisiones susceptibles de adoptarse por el voto mayoritario.

2. Cuestiones relacionadas con la competencia de los órganos.

El segundo aspecto a que se ha hecho referencia, el relativo, a la 'competencia' de los órganos de integración -entendiendo a este término en su sentido lato, es decir, en el de conjunto de funciones y de' facultades de hacer algo o de velar por que se haga o se deje de hacer algo- está estrechamente relacionado con el anterior, según habrá podido apreciarse. Pero el examen de las competencias no puede ni debe circunscribirse a lo referente a su atribución y distribución entre los distintos órganos. Por el contrario, la cuestión de mayor significación radica en determinar, con la exactitud que sea factible, cuál es la esfera de validez y el alcance de cada competencia; lo cual supone indagar acerca de dos cuestiones, principalmente.

La primera consiste en saber de qué facultades se ha dotado a un órgano para el desempeño de las funciones que se le han conferido. Aún cuando los Tratados de París y de Roma no siempre permiten resolver la cuestión satisfactoriamente, muchas de sus disposiciones explícitamente regulan el ejercicio de las competencias de, los órganos de las Comunidades Europeas, mediante una definición y delimitación bastante precisas de las facultades de que se trate. En los instrumentos que rigen la integración latinoamericana, en cambio, las disposiciones de esta Mole son sumamente escasas. Por ejemplo, el Tratado de Montevideo confiere a la Conferencia de las Partes Contratantes, que es el 'órgano máximo' de la ALALC, la función de 'Adoptar las providencias necesarias para la ejecución del presente Tratado y examinar los resultados de la aplicación del mismo' (Art. 34, a), sin definir ni delimitar, en disposiciones complementarias, la índole de las 'providencias necesarias' que la Conferencia está autorizada a adoptar. También por vía de ilustración cabe mencionar las funciones de 'dirigir la integración . . . y coordinar la política . . .', y de 'aplicar y administrar el Tratado . . .' de Managua, que éste confía al Consejo Económico Centroamericano y al Consejo Ejecutivo, respectivamente (Arts. XX y XXI), sin que tampoco siempre se definan ni delimiten explícitamente las facultades que pueden ejercer estos dos órganos para el desempeño de tan importantes funciones.

La segunda cuestión a que se hace referencia surge de inmediato al abundar en la primera. En efecto, el interés en conocer las facultades con que verdaderamente cuenta un órgano para desempeñar las distintas funciones que se le han asignado radica en el hecho de que, en rigor, la realización efectiva de los objetivos de un proceso de integración depende fundamentalmente de la naturaleza y alcance de dichas facultades. De ahí que el aspecto que ahora se destaca sea el de la validez u obligatoriedad de los acuerdos o decisiones que resulten del ejercicio de esas facultades. En este sentido, ¿cabe atribuir a tales acuerdos o decisiones una validez u obligatoriedad equivalente a los que expresamente están autorizados a tomar los órganos investidos de las llamadas competencias 'supranacionales'? Volviendo a los tratados latinoamericanos, mientras en el de Montevideo no figura disposición alguna sobre la materia, en el de Managua, en cambio, sí está prevista en ciertos casos la validez erga omnes de ciertos acuerdos o decisiones.

Ahora bien, un examen cabal de ambas cuestiones -la definición y delimitación de las facultades y la fuerza obligatoria de los acuerdos o decisiones- no cabría reducirlo a una mera labor de interpretación de los instrumentos básicos, ni siquiera en el caso de que su historia legislativa arrojase alguna luz sobre estos particulares. Incluso el criterio funcional o teleológico más moderno para interpretar los tratados, mediante el cual se procura asegurarles la mayor eficacia posible conforme a sus propósitos y finalidades, no bastaría para indagar y llegar a conocer cabalmente las facultades (y aún todas las funciones) que ejercen los órganos de integración y la fuerza obligatoria de sus acuerdos o decisiones. Para ello sería necesario, además y tal vez principalmente, investigar con detenimiento la práctica de dichos órganos, esto es, el modo en que verdaderamente han funcionado en la realidad. Es un hecho evidente que las organizaciones internacionales de la postguerra, en especial Naciones Unidas y la Organización de los Estados Americanos, han desarrollado y fortalecido considerablemente a algunos de sus órganos, incluso ampliando la esfera de sus funciones, mediante el recurso a los llamados poderes 'implícitos' o 'inherentes'. Nada impide que en los procesos de integración ocurra el mismo fenómeno, máxime debido a la mayor dinámica que generalmente los caracteriza. En suma, el estudio de las competencias y, en general, de la problemática institucional de la integración latinoamericana, tiene necesariamente que superar los criterios tradicionales, para que no quede limitado a los instrumentos constitutivos ni a los propósitos y objetivos a que originalmente obedecieron.

3. Vínculos y relaciones con el Sistema Interamericano.

El marco institucional de la integración latinoamericana presenta un aspecto su¡ generis, que se deriva de las relaciones y vínculos existentes entre los programas y mecanismos de la integración y los programas y mecanismos de cooperación económica y desarrollo de una organización regional más amplia, tanto desde el punto de vista de su composición como de sus propósitos y finalidades: el Sistema Interamericano. Aun cuando el Tratado que establece la ALALC tiene un objetivo comercial inmediato, se le concibe como el instrumento inicial de un proceso de integración más amplio y con una finalidad socio-económica específica, como se puede apreciar en el preámbulo y el Artículo 54 del mismo. Este ulterior objetivo del Tratado lo reiteró explícitamente en su Resolución 100 (IV) la Conferencia (1964); 'el objetivo fundamental del Tratado de Montevideo es promover el desarrollo económico y social de las Partes Contratantes mediante la progresiva complementación e integración de sus economías'. La misma concepción aparece en el Tratado General de Managua, en cuyo preámbulo se reafirma el propósito de 'unificar las economías de los cuatro países e impulsar en forma conjunta el desarrollo de Centroamérica a fin de mejorar las condiciones de vida de sus habitantes'.

Lo anterior explica que en Punta del Este, al suscribirse la Declaración de los Pueblos de América y la Carta que estableció formalmente la Alianza para el Progreso, se reconociese y desenvolviese esta concepción de la integración económica de la América Latina. El haberle asignado a la integración esta importantísima función, como lo hacen reiteradamente ambos instrumentos, obedece a que en Punta del Este, asimismo, se concibió al crecimiento nacional como parte del crecimiento de la región en su conjunto. Consecuentemente la Carta establece que, 'A los fines de la integración y complementación económicas, se debe procurar una adecuada coordinación de los planes nacionales, o la programación conjunta de variar economías a través de los organismos de integración existentes en la región...'. Esta estrecha vinculación entre el proceso integracionista latinoamericano y el desarrollo socio-económico de la región explica y justifica la cooperación y asistencia, técnica y financiera, que repetidamente se prevé en la Carta.

El cumplimiento de estas disposiciones, complementadas y desarrolladas por sucesivas resoluciones y medidas del Consejo Interamericano Económico y Social, así como de los propios órganos de integración, se ha traducido, necesariamente, en un complejo de relaciones y vínculos institucionales, que amplía, de un modo apreciable, el marco institucional original de los dos procesos latinoamericanos. Aún más, dada la cooperación y asistencia que prestan a los programas de la Alianza ciertas entidades y Gobiernos extracontinentales, esos vínculos y relaciones institucionales trascienden el ámbito interamericano; todo lo cual indica la acentuada y creciente complejidad que viene presentando el marco institucional de la integración de América Latina.

Respecto a lo que antecede no debería pasar inadvertido un aspecto fundamental, especialmente una vez que se ha decidido que en la reforma de la Carta de la OEA se estipule que 'la integración económica de los países en vías de desarrollo del continente es uno de los objetivos del Sistema Interamericano...'. La existencia de los presentes vínculos y relaciones institucionales entre dicho Sistema y la integración de América Latina no configura, ni tampoco el desarrollo y fortalecimiento eventuales de tales vínculos y relaciones deben llegar a configurar una situación institucional incompatible con la indispensable autonomía que han de disfrutar los órganos latinoamericanos, los actuales o los que pudieran crearse en el futuro. Esto, evidentemente, no puede ni debe dejar lugar a duda alguna. En este orden de ideas, en su Informe a la Segunda Conferencia Interamericana Extraordinaria (noviembre, 1965), el Secretario General de la OEA expresó que 'La integración regional es esencial vara lograr el desarrollo sostenido, pero su realización depende en sus etapas iniciales de que las economías nacionales reformen sus estructuras anticuadas y superen la situación de estancamiento en que se encuentran. Por ello, aunque la integración económica de la América Latina es responsabilidad latinoamericana, su éxito depende de la cooperación interamericana dentro del enarco de la Alianza para el Progreso'. En efecto, de lo que se trata es, pura y simplemente, de la necesidad de mantener e intensificar, en la medida de lo conveniente y justificable, la vinculación existente entre el mecanismo institucional de la integración latinoamericana y el Sistema Interamericano (así como las entidades y Gobiernos extracontinentales que cooperan en el programa de la Alianza), a fin de asegurar una realización más rápida y cabal de los objetivos acordados en Punta del Este.

B. El Incipiente Derecho 'Comunitario' Latinoamericano.

El estudio detenido de la estructura y competencias de los órganos de la integración latinoamericana, por comprender no sólo el de los tratados y los demás instrumentos básicos sino también el examen del desarrollo y fortalecimiento que vienen experimentando en la práctica algunos de ellos, revelará seguramente la presencia de elementos institucionales suficientes para poder hablar, con propiedad, de un derecho u ordenamiento jurídico 'comunitario' en vía de formación. Esta afirmación, naturalmente, no contempla el fenómeno de la integración económica de la América Latina en su conjunto. La existencia de dos procesos integracionistas, el hecho de que todavía algunos países no pertenezcan a ninguno de esos procesos, unido a la circunstancia de que el propósito de llegar al establecimiento del 'mercado común latinoamericano' aún no se haya realizado, constituyen factores que liaría aparecer como prematura e irrealista la concepción del incipiente derecho u ordenamiento jurídico a que se hace referencia. Lo que se contempla, al menos por el momento, son las dos expresiones a través de las cuales ya se está realizando la integración latinoamericana y, por lo tanto, el proceso de formación de sus respectivos derechos u ordenamientos jurídicos, los cuales, indudablemente, si presentan características y tendencias de índole 'comunitaria'.

4. Naturaleza y fuentes de este ordenamiento jurídico.

Nos será difícil corroborar esta última observación cuando se examine detenidamente la naturaleza esencial de cada uno de los derechos u ordenamientos jurídicos y sus fuentes. Por razones obvias, el de la integración centroamericana ha llegado a una etapa de desarrollo apreciablemente más avanzada que el de la ALALC. De una parte, en el Tratado Multilateral de Libre Comercio e Integración de 1958 se admite la existencia de 'principios especiales de un Derecho Público Centroamericano', por los cuales se hallan 'regidos en la actualidad' los Estados del área. Cualesquiera que sean el contenido y alcance de ese conjunto de principios, es innegable que se trata de un sistema normativo común a dichos Estados, al que están sometidas, al menos, algunas de sus relaciones externas. Pero Centroamérica presenta, además, una vasta y compleja estructura jurídica, consecuente con la marcha progresiva de su integración económica, y cuya columna dorsal radica en el Tratado General de Managua. Ni éste ni los demás instrumentos convencionales anteriores y posteriores a él constituyen, sin embargo, las únicas fuentes de este otro sistema normativo; que, juntamente con los 'principios especiales' del primero en mencionarse, están generando un verdadero 'derecho comunitario centroamericano'. Dadas ciertas competencias de que han sido investidos algunos de los órganos de esta integración, también cabría advertir un volumen cada vez más apreciable de lo que usualmente se denomina 'derecho secundario'.

No obstante su menor grado de desarrollo, el examen de la naturaleza y fuentes del derecho u ordenamiento jurídico de la ALALC tampoco puede quedar circunscrito al Tratado de Montevideo, el instrumento convencional básico. A este respecto cabe recordar que la propia Conferencia de las Partes Contratantes, desde su Resolución 5 (I), de lo de septiembre de 1961, declaró 'que la estructura jurídica, sustantiva y adjetiva, de la Asociación comprende: a) el Tratado de Montevideo; b) los protocolos firmados en la misma fecha del Tratado de Montevideo y sus eventuales modificaciones; c) las actas que registren el resultado de las negociaciones que se realicen en cumplimiento del artículo 4 del Tratado; y d) las resoluciones dictadas por la Conferencia o el Comité Ejecutivo Permanente en el ejercicio de sus respectivas competencias'. Declaró, asimismo, 'que la adhesión de un Estado latinoamericano al Tratado de Montevideo comporta la aceptación de todas las disposiciones que conforman, en el momento de la adhesión, la estructura jurídica de la Asociación'. Todo esto demuestra claramente que, gracias a la interpretación y aplicación liberales que desde temprano ha sido objeto el Tratado de Montevideo, este otro proceso latinoamericano de integración también se esta estructurando jurídicamente sobre bases, en esencia, 'comunitarias'. El desarrollo y fortalecimiento institucionales que está experimentando a partir de la Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores que tuvo lugar en noviembre de 1965, seguramente conducirá a desarrollar y fortalecer, a su vez, dichas bases.

5. Jerarquía de. ordenamiento 'comunitario' y la cuestión constitucional.

El ordenamiento jurídico de un proceso de integración, es, por definición, un derecho jerárquicamente superior al de los distintos Estados miembros. Lo mismo ocurre con el derecho internacional, como lo ha declarado reiteradamente la Corte de justicia de La Haya. En el caso del primero, el tipo de asociación y de relaciones que supone el fenómeno integracionista conlleva, quizás con aún mayor razón, ese orden jerárquico. No se trata desde luego, de desconocer los diferentes grados de desarrollo que presentan los procesos de integración y, por lo tanto, los correspondientes grados de supremacía que requieren sus respectivos ordenamientos jurídicos. Así, por ejemplo, no cabría equiparar, dado el diferente grado de desarrollo, el ordenamiento por que se rigen las Comunidades Europeas y el de la Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA). De lo que se trata, únicamente, es de señalar la existencia, como cuestión de principio, de un orden jerárquico sin el cual, teóricamente, cualquier proceso de integración no sería siquiera concebible.

Es fácil advertir que el problema está íntimamente relacionado con el de las competencias que ejercen los órganos de integración, hasta el punto de que, en cierto sentido, se confunde con él. A este respecto el grado de 'supranacionalidad' que presenten dichas competencias determinará, a su vez, el grado de supremacía que tiene el ordenamiento jurídico del proceso de integración sobre los ordenamientos jurídicos nacionales. De ahí la importancia fundamental de saber, con la mayor exactitud posible, la esfera de validez y el alcance de tales competencias. Para plantear la cuestión en términos más específicos, al examinar las relaciones entre el derecho comunitario y el derecho interno de los Estados miembros, sobre todo cuando el primero se encuentra todavía en etapas más bien incipientes, lo que interesa primordialmente es conocer la obligatoriedad que tienen, o en su caso la que se, reconoce, a los acuerdos o decisiones de los órganos de integración. Pero ello requerirá realizar la investigación detenida a que se hizo referencia más arriba; esto es, indagar qué es lo que realmente ocurre al respecto, no sólo a través del texto de los instrumentos constitutivos, de su historia legislativa y de sus propósitos y objetivos, sino también y especialmente, en el funcionamiento del mecanismo institucional de la integración.

Lo que tal vez no requiera de una investigación previa tan detenida es la consideración de un aspecto específico, de suma importancia por cierto, que surge de inmediato con sólo plantease la cuestión de jerarquía. Se trata, obviamente, del problema constitucional, que a los fines de esta breve presentación de la problemática jurídica e institucional de la integración latinoamericana cabría tratarlo aún más brevemente que los anteriores. En todo caso, se debe comenzar por recordar que, esencialmente, es el mismo problema que de antiguo se ha planteado con motivo de las relaciones jerárquicas entre el derecho internacional y el derecho interno, respecto a lo cual siempre ha existido en la América Latina cierta oposición a la supremacía del primero, sobre todo en cuanto al derecho constitucional. Esta oposición se ha actualizado, y quizás acentuado en algunos sectores, ante la idea de que el proceso de integración conduzca a la creación de órganos investidos de competencias 'supranacionales'. Semejante paso, por configurar una renuncia o delegación parcial de la soberanía nacional, o restricciones substanciales a este atributo del Estado que se considera inherente e inalienable, seguramente encontraría serias objecciones por su aparente incompatibilidad con el ordenamiento constitucional.

Frente a esta actitud, por lo demás muy respetable, cabe destacar, principalmente, estos dos hechos. Uno, el de que los países latinoamericanos son partes en instrumentos -la Carta de las Naciones Unidas y el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca- que autorizan a algunos de los órganos creados por ellos -el Consejo de Seguridad y el Órgano de Consulta, respectivamente- a tomar por mayoría decisiones del obligatorio cumplimiento para todos los Estados miembros. No obstante la materia altamente política (paz y seguridad) respecto a la cual se ha conferido competencia a dichos órganos, las disposiciones constitucionales que se invocan no constituyeron en ninguno de los conferidos países un obstáculo insuperable para la aceptación de aquellos instrumentos. El segundo hecho a que se hace referencia es igualmente significativo. Dentro del campo propio de la integración se sostiene que para poder participar en órganos investidos de competencias supranacionales los países latinoamericanos tendrían que comenzar por enmendar sus constituciones al efecto, en apoyo de lo cual se pone como ejemplo las reformas constitucionales que tuvieron lugar con anterioridad a la creación de las Comunidades Europeas. Sin embargo, el ejemplo es válido sólo en parte, toda vez que las aludidas reformas tuvieron lugar únicamente en tres de los seis países que integran las Comunidades; lo cual permite sostener precisamente lo contrario, esto es, que la reforma constitucional formal no es una condición ineludible ni insustituible para que el Estado pueda participar en órganos internacionales investidos de competencias supranacionales.

Lo que se requiere es más bien la voluntad y la disposición política de dar al proceso de integración un marco institucional supranacional. Esto bastó, para que la Europea de los 'Seis' llegara a dárselo al suyo, al igual que a los países que suscribieron la Carta de San Francisco y el Tratado de Río para que hicieran lo mismo respecto al mecanismo de seguridad colectiva. De ahí que, en puridad, la cuestión sea más política que jurídica y, consecuentemente, los obstáculos constitucionales que se invocan, más aparentes que reales. De otra parte, la experiencia europea no es la primera ni la única en que se demuestra hasta qué punto, por vía de la interpretación y aplicación funcionales, puede irse adaptando el ordenamiento constitucional a nuevas necesidades e imperativos, sin tener que recurrir al procedimiento, por lo general lento y complejo, de la revisión formal. La América Latina ya tiene experiencias propias de esa índole, además de los dos ejemplos mencionados. Incluso durante estos últimos años tiene una en particular, que revela muy claramente la disposición y aptitud para restructurar y fortalecer las instituciones del Sistema Interamericano.

Esta es, por cierto, otra vía, tal vez, la más factible política y jurídicamente, que permitiría el establecimiento gradual de instituciones de integración supranacionales y, en el caso de Centroamérica, el desarrollo y fortalecimiento de las actuales. Sin tener que llegar a la revisión o enmienda formal de los instrumentos básicos por que se rigen actualmente los dos procesos de integración, tal como ha venido ocurriendo respecto a la Carta de la OEA, podría irse logrando la reestructuración institucional y las nuevas competencias que se consideren necesarias para acelerar y consolidar dichos procesos; con lo cual, además, se iría facilitando la realización del objetivo ulterior, en el que cada día se insiste más, de crear el mercado común latinoamericano.

6. La asimilación de los ordenamientos jurídico-nacionales.

El estudio sistemático del incipiente derecho 'comunitario' latinoamericano también deberá comprender las iniciativas y realizaciones en el campo de la unificación, uniformidad y armonización de las legislaciones nacionales. Tales iniciativas y realizaciones obedecen a la necesidad, o en todo caso a la conveniencia, de ir asimilando el ordenamiento jurídico interno de los distintos países que participan en el proceso de integración, desde el punto de vista del cual aquél, por fuerza, está resultando anacrónico; dada la circunstancia de haber surgido y de haberse consolidado dentro de un sistema de economías nacionales independientes y desarticuladas entre sí por completo. De ahí que se explique perfectamente la necesidad, o al menos la conveniencia, de ir procurando la asimilación, es decir, la 'integración', de las legislaciones nacionales. La integración de las economías de distintos países conlleva, necesariamente, una infinita variedad de relaciones jurídicas desconocidas en los sistemas legales tradicionales. Este desajuste entre relaciones económicas nuevas y normas jurídicas antiguas configura una situación capaz de entorpecer, retardar y aun de frustrar en gran medida un proceso de integración.

Esta ha sido una de las motivaciones principales a que obedeció la convocación y organización, por el Instituto Interamericano, de los Seminarios sobre la integración centroamericana y la ALALC, en los cuales se exploraron los obstáculos jurídicos e institucionales que podían estar afectando desfavorablemente cada tino de estos procesos, con miras a determinar las áreas o materias en que se presentaban dichos obstáculos. A tal efecto se partió de esta otra premisa: la de que la necesidad o conveniencia de contar con normas comunes, uniformes o armónicas, no se plantea en relación con todo el ordenamiento jurídico. La experiencia del Mercado Común Europeo y de otras integraciones demuestra, incluso, que la diversidad legislativa a menudo no incide seriamente en el proceso integracionista. En suma, el problema no radica en la mera presencia de normas anticuadas y de ordenamientos jurídicos diferentes, sino en la medida en que la diversidad legislativa y la falta de normas jurídicas nuevas obstaculizan, retardan o paralizan parcialmente la integración.

Respecto a lo que antecede también interesa destacar la importancia del marco institucional del proceso de integración. La asimilación o integración jurídica puede lograrse, o bien a través de los métodos o técnicas tradicionales -que son el tratado o instrumento internacional convencional y la adopción unilateral, o más o menos concertada, de leyes uniformes- o bien a través de decisiones o acuerdos tomados por órganos de integración a los cuales se ha investido de competencia al efecto. Es evidente que aquí se plantea de nuevo la cuestión constitucional, sobre todo cuando se trata de asimilar o integrar el derecho que rige áreas o materias que la Constitución tiene expresamente reservada al Poder Legislativo nacional. No obstante, la situación tampoco es insuperable, como también lo demuestra la experiencia europea; aparte de que existen infinidad de áreas o materias, de gran interés para la marcha de un proceso de integración, respecto a las cuales el Poder Ejecutivo nacional disfruta de competencias razonablemente flexibles. En todo caso, lo que parece inevitable, si realmente se quiere ir superando los obstáculos jurídicos que se encuentran en el camino de la integración económica de América Latina, es convenir en que nuevos órganos, o que los actuales, ejerzan competencias con miras a la gradual asimilación o integración de los ordenamientos jurídicos nacionales.