Introducción

'Las viviendas malsanas y sobrepobladas, tienen para la sociedad consecuencias que no pueden; calcularse y que trascienden de generación en generación'. Así se ha expresado, con razón, en una de las abras de la Organización Internacional del Trabajo (La Politique du Logement en Europe). La verdad de este enunciado resalta demasiado a las claras en nuestro país, en donde un enorme sector de la población vive en habitaciones insalubres, de lo cual resultan graves males sociales. Es un hecho evidente que una serie de taras que afectan a nuestro país, hallan su origen en las viviendas estrechas, y antihigiénicas, que, favorecen la tuberculosis y son el mejor aliado del alcoholismo, puesto que no cabe elevación de cultura en un medio tan hostil. Afortunadamente, desde hace algún tiempo ha existido en Chile un consenso más o menos unánime para reconocer al problema de la habitación su indiscutible grave dad y para que se haya buscado la forma de solucionarlo. Desgraciadamente, según veremos a continuación, queda mucho por hacer y los intentos realizados hasta la fecha sólo han permitido construir un número reducido de las viviendas que urgentemente se requieren. Como el objeto de este trabajo mire en especial a estudiar la política destinada a solucionar el problema, no creo necesario extenderme en analizar detalladamente el origen del mal, su naturaleza, y su transcendencia. Me bastará señalar lo ya expresado por mí en otro trabajo reciente, que la Universidad tuvo la amabilidad de públican en los 'Anales' ('La política de Habitación en los Estados Unidos'). En él anoté diversos antecedentes para demostrar la escasez de viviendas, el alto precio de ellas y la insalubridad de las mismas, o sea, los tres elementos que se han señalado como constitutivos del problema de la habitación. Veíamos allí entre otros datos, que el total de viviendas edificadas entre los años 1936 a 1940 para el elemento popular y de clan e media, no llegaba a 13,000 casas y entretanto, para albergar solamente el aumento vegetativo de la población son necesarias aproximadamente 9,000 viviendas por año. Sobre el alto valor de las viviendas se oyen a diario las quejas más que justificadas del elemento trabajador, puesto que este rubro cubre un porcentaje elevadísimo de los sueldos y salarios, en desmedro de otras necesidades igualmente vitales, como la alimentación y el vestido, que deben también satisfacerse. En cuanto a la insalubridad de las viviendas cabía señalar diversos experimentos que acreditan la influencia perniciosa de aquellas antihigiénicas en las condiciones de vida de la población. Veíamos allí que aún en Estados Unidos, el país con un standard de vida más elevado, se había acreditado en ciertas ciudades que, en un distrito con habitaciones insalubres, la cifra de mortalidad era de 17,2 por cada mil personas, entretanto que en el resto de la ciudad llegaba salo al 4,5 por mil. Más graves conclusiones cabía sacar de nuestras estadísticas que señalan un promedio de mortalidad de 26 por mil, superada sólo por la infantil, que arrebata cerca de 270 niños de cada mil que nacen. Estos y otros muchos antecedentes demuestran a las claras la urgencia de realizar en Chile una acción definida y de grandes proporciones para la solución del problema.

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Hecha esta indicación previa, corresponde entrar propiamente en materia, o sea, la Política de la Habitación Popular en Chile. Para una mejor comprensión parece conveniente analizar por separado: 1) Lo que se entiende por una política de la Habitación; 2) La política realizada por la Caja en Chile; y 3) La Reforma de la misma.

I - La Política de la Habitación

Bajo tal denominación se comprende el conjunto de medidas o medios para solucionar el problema de la vivienda popular. Ese conjunto de medidas estatales es hoy un capítulo definido de la política 'Social de la mayoría de los países adelantados. Se ha reconocido a este problema de la vivienda su carácter propiamente social, variándose así el concepto anticuado de que fuera un simple reflejo de la situación económica de un pueblo. Todas las normas legales mediante las cuales el Estado ha realizado su Política, corresponden a los nuevos principios del Derecho, nacidos al contacto de las realidades económicas y sociales. Los Códigos antiguos, que por tantos aspectos merecen nuestro respeto, no era posible aplicarlos al problema que nos interesa. La tradicional libertad del contrato, la autonomía de la voluntad, el cumplimiento ineludible de la obligación, resultaban demasiado injustos para el elemento popular a quien no se aceptaba por ejemplo, que ganando un salario de hambre dejara de pagan la venta elevada que se había visto obligado a pactar por su habitación. Todo ese elemento sufría de un verdadero fenómeno de 'inadaptación' al derecho. Las nuevas concepciones del llamado Derecho Social o del Trabajo han obtenido entonces la implantación de normas adecuadas, ya que se ha reconocido que el problema de la vivienda llega más allá de la esfera particular, para constituir una preocupación pública, tan importante como las funciones de asistencia y demás que realiza el Estado. Hecha esta indicación previa sobre la concepción o fundamento de la política de la Habitación, entremos a analizarla concretamente. Es un hecho cierto que el objetivo primordial de la política de la Habitación, es la construcción de nuevas viviendas, en atención a que, en síntesis, el número de ellas es insuficiente y las habitaciones existentes son en su mayor porcentaje insalubres. Este objetivo o fin principal es el reconocido como el más adecuado para solucionar el problema por todos los países que lo han abordado racionalmente. Ni la demolición o expropiación de las viviendas existentes, ni la tasa de alquileres constituyen medidas eficaces para atacar un mal que es de naturaleza profundamente compleja, como que, fuera de su aspecto social, requiere especialmente un tratamiento de acuerdo con las realidades económicas, con el fin de que pueda disponerse del máximum de recursos para hacer frente a un plan de construcciones de gran envergadura: Ahora bien, para realizar la edificación hay, en general, tres sistemas: A) la construcción privada; B ) la construcción pública directa; y C) la política mixta que aúna lo mejor de las dos anteriores: A) La construcción privada, o sea, la que hagan los particulares, sin ayuda estatal, será siempre limitada y de escasa importancia en lo que se refiere a viviendas populares. Son, desgraciadamente, una excepción las habitaciones que una que otra empresa prospera edifica para sus obreros o empleados modestos: Algunas veces lo hacen con el objeto principal de mejorar las condiciones de vida de estos últimos y otras veces, porque, además, las viviendas son indispensables para poder obtener personal, cuando las industrias están alejadas de los centros urbanos. Pero, en general, no puede contarse con la construcción particular-me refiero a la propiamente particular, o sea, sin ayuda del Estado-para la solución del problema. Los capitales privados buscan inversiones más remunerativas que estas de edificación para el elemento popular. La prueba esta demasiado a la vista en nuestro país, en que simplemente la construcción de esta clase de habitaciones ha silo nula y se ha acreditado lo errada que era la opinión de aquellos que declaraban que era cuestión de dejar al impulso 'libre', 'generoso' de los capitales privados la solución del problema. Para confirmar lo expuesto y llegar aún más a la conclusión de que la construcción privada no puede proporcionar viviendas a los que viven en habitaciones insalubres, bastara con citar una investigación reciente hecha en Estados Unidos, el país donde existe más disponibilidad de capitales y donde por lo tanto podían redituarse muy bajos los que se invirtieran en viviendas populares. Al tiempo de estudiarse por el. Congreso Norteamericano las mociones del Presidente Roosevelt para iniciar una política de mejoramiento de las viviendas, -que era una novedad en el país, se examinaron la construcción de habitaciones por empresas privadas y los costos y precios corrientes. Todas las encuestas llegaron a la misma conclusión: o sea, de que aún en los tiempos prósperos, cerca de 2/3 de la población no puede pacer frente a las rentas de arrendamiento o precios de venta de las nuevas casas, por modestas que éstas sean. Por tal razón, la construcción privada no puede edificar casas para el uso de ese sector de la población. Una de esas encuestas tomo 28 ciudades de las más representativas. Sólo un 8% de los edificios construídos desde 1929 a 1935 inclusive, estaban al alcance de las familias que tenían una venta anual inferior a 1,500 dólares, la cual representaba, según la misma investigación, el. 65% de la población. Para estas familias, que comprendían 3.279,773 personas en total, sólo se habían construído 21,351 viviendas en 7 años. B) La construcción pública, o sea, la que directamente haga el Estado por si o por medio de organismos creados para ese efecto, puede ser una segunda forma de abordar el problema. La eficacia de este medio dependerá entonces concretamente del monto de los fondos públicos que pueden destinarse a la edificación. O sea, será reducida a ineficaz la acción, si son pocos los recursos de que se dispone para la construcción de viviendas y será importante la acción si hay dineros suficientes. La cola indicación anterior demuestra entonces que esta construcción pública requeriría para ser solución del problema el que pudieran destinarse a la campaña de edificación fondos equivalentes al costo de las viviendas necesitadas. Como el valor de las habitaciones, aunque se edifique 'en serie' y según los modelos estandardizados, será una cifra media determinada, se necesitarían fondos por valor del total de las construcciones; o sea, si en Chile son 200,000 habitaciones las que se requieren y su costo medio es de $ 20,000 cada una sería indispensable disponer de $ 4,090.000,000 (cuatro mil millones de pesos) - dos veces el presupuesto total de la Nación - para solucionar el problema mediante el sistema de construcción pública directa. El solo enunciado anterior demuestra la dificultad y casi imposibilidad de abordar el problema por medio de este sistema. Los fondos fiscales son generalmente escasos, pues son múltiples las necesidades de todo orden que hay que satisfacer con ellos. Es por eso que la construcción pública directa se adopta o lleva a cabo para construir un cierto número limitado de viviendas. Ellas se, destinan a aquellos sectores más necesitados de la población, o sea, los más bajos en la escala de salarios, que requieren un tratamiento casi de beneficencia y a quienes el Estado protege en razón de sus funciones de asistencia y al igual que mantiene hospitales y otras obras semejantes. Pero como régimen normal para la solución del problema de la habitación, este de la construcción pública es ineficaz o en todo caso limitado así lo han comprendido todos los pares que han estudiado y abordado racionalmente el mal, como Inglaterra, Francia y más recientemente Estados Unidos, que con sus leyes implantadas en el período Roosevelt ha pasado a ser un ejemplo en todas testas material. En todos ellos se prefiere y se ha adoptado francamente la Políticas Mixta, o sea, la Cooperación de las Economías Pública y privada, por cuanto es la única forma de poder realizar, y en especial financiar, una acción de vastas proporciones. C) política Mixta Pública y Privada.- Consiste, como ya puede comprenderse por las observaciones precedentes, en la, implantación de un sistema en que se armonice o complemente la acción del Estado para la solución del problema con la acción de la Economía Privada, quien concurre a la empresa participando con sus capitales en razón de, los beneficios o garantías que se le ofrecen. De esta unión resulta entonces como característica principal que la acción se multiplica y se, obtiene un número de nuevas viviendas, 4, 6 u 8 veces mayor que el que habría podido obtenerse con la sola edificación pública directa. La política Mixta se realiza con diversas medidas. Las más empleadas son: 1) Las primas o subsidios que se pagan por cada caso de tipo popular que construyan los particulares, según, las normas que se indiquen. Constituyen en buenas cuentas una amortización extraordinaria de los costos de construcción, o en general, un premio o bonificación a los capitales que se destinan a esta clase de viviendas. Inglaterra es un espléndido ejemplo de la bondad de este sistema para interesar al capital privado a que edifique habitaciones populares. Se concedieron allí primes de 6 a 10 libras esterlinas mensuales por cada caso, con lo cual el constructor obtenía una utilidad evidente que le hacia preferir esta inversión a otras que antes le sean más remunerativas. Por su parte, el Estado, mediante este pequeño pago a fondo perdido, semejante a los que se hacia para combatir epidemias a otros males, veía aparecer una vivienda más sin haber tenido que esperar que llegara el día en que tuviera disponible el total de fondos para construir la misma vivienda. En Holanda, usando el mismo sistema de primas a las construcciones higiénicas de bajo precio, se construyeron en pocos años, más de 90,000 casas. En Bélgica, por el mismo método se construyeron 32,783 casas, entre los años 1922 a 1928. La Ley Loucheur, dictada en 1998, en Francia, estableció primas de 16,000 francos susceptibles de ser aumentadas, por cada vivienda, económica que se edificara. Los ejemplos recién anotadas demuestran por sí solos que este sistema de primes o subsidios, es un eficaz medio para realizar obra real y duradera en la solución del problema. 2) Los créditos a bajo interés, que cubren una parte apreciable del valor de la edificación, constituyen otro medio de acción. Con ellos se facilita por una parte la construcción y por otra los particulares concurren con el saldo necesario para enterar el costo de las viviendas. El Estado o los Organismos por el crea-dos para este efecto organizan el crédito obteniendo los fondos, por empréstitos a otros arbitrios para disponer de grandes cantidades de dinero susceptibles después de prestarse a bajo interés, reconocen o se obligan a pager a los mutuantes un interés comercial conveniente como de los mutuarios se obtiene después un interés menor hay una diferencia que se cancela con los fondos propios destinados a la solución del problema. Hay, como en el caso anterior, inversiones a fondo perdido por parte del Estado, peso, que son del todo justificadas, puesto que permiten abordar con recursos apropiados la solución de un problema social de la mayor trascendencia, puesto que en la habitación insalubre hayan su origen muchos males, como la tuberculosis, o el alcoholismo, en los cuales gasta el Estado fuertes sumas para combatirlos. 3) Los créditos con seguro del Estado.- Esta es otra forma nueva y enormemente eficaz de actuar en la solución del problema de la habitación. Se trata, como su nombre lo indica, de préstamos hechos por los bancos comerciales y otras entidades comerciales, como compañías de seguros, de previsión, etc., que son 'asegurados' por el Estado. Es ésta, en realidad, una creación nueva de las leyes norteamericanas del período Roosevelt, para realizar la campaña de saneamiento de la vivienda popular iniciada en 1935, campaña que es tanto más interesante cuanto que en primer lugar se realiza en un país donde según consenso unánime existe el más elevado standard de vida, y además, porque el éxito y proporciones de la empresa ha superado los resultados más decidores de los países europeos. El sistema recién indicado acredita, como es lo lógico, que lo necesario para una política de habitación es disponer del máximo de recursos: para este efecto, se establece un seguro del Estado o más propiamente, un organismo especial - la Federal Housing Administration, - que asegura a los bancas comerciales, a las compañías de seguros, y en general a cualquiera entidad que, disponga de fondos, que los créditos que otorgue para edificación de viviendas económicas, le serán reembolsados puntualmente en las fechas y condiciones estipuladas. En otras palabras, el organismo estatal actúa como asegurador y contrae las responsabilidades de un fiador de la persona que necesita crédito para la edificación de viviendas. Para llevar a efecto el sistema y en atención a que el crédito esta en realidad sin riesgo, se modifican las normas rígidas existentes sobre a los bancos, etc., por plazos y garantías. Los créditos tienen las siguientes características: a) son a largo plazo; la mayoría de 15 a 20 años; b) bajo interés, el 3 ½ % anual; c) cubren un porcentaje elevado del costo de edificación, del 75 a 80%; y d) su garantía es la hipoteca del inmueble y en especial el Seguro de la Federal Housing Administración. La bondad del sistema queda acreditada con dos hechos concretos. El primero, que el monto de los créditos puede ser enorme, puesto que las disponibilidades de los bancos comerciales, compañías de seguros, de previsión, etc., son, por supuesto, muy superiores en cantidad a las que el Fisco pudiera dedicar a la campaña de edificación. El segundo, que el otorgamiento de los préstamos lo hacen los propios bancos y entidades indicadas, como operación comercial. El financiamiento de la política no tiene entonces que recargarse con los gastos completos de empleados que examinen los proyectos, técnicos que califiquen las garantías, etc., pues normalmente es el mismo banco o entidad quien lo hace con su personal propio y en razón de que le interese comercialmente y además, esta en parte obligado a hacerlo. Después o simultáneamente, quien otorga el crédito solicita el seguro de la Federal Housing Administración, mediante una prima reducida y la labor estatal queda reducida más propiamente al control de la operación de crédito efectuada por el organismo particular. Los resultado a que puede llegarse mediante esta moderna forma de actuar en la solución del problema son sorprendentes. Baste considerar que, en sus cuatro primeros años de actividad, la entidad referida ha logrado que se destinaran a la edificación de viviendas económicas la fantástica suma de más de dos mil millones de dólares (exactamente US. $ 2,000.661,382. 'Fourth Anual Report of the Federal Housing Administration, 1939', pág. 9). Téngase en cuenta que la mayoría de los préstamos fluctuaba entre Dls. 2,000 a dls. 4,000 y podrá comprenderse el enorme número de viviendas que ha sido posible construir con la suma total antes indicada. 4) Garantía a los capitales invertidos.- Se trata de la garantía del Estado a los capitales privados que se destinan a viviendas económicas, en el sentido de que obtendrán una renta o utilidad conveniente. Constituye por decirlo así, el antecedente u origen de la medida estudiada en el párrafo anterior, que importa en realidad un perfeccionamiento de la que es materia de este párrafo. Ella ha sido adoptado con éxito en diversos países. Busca como, ya se ha expresado, que el máximum de recursos se destinen a la edificación, de viviendas. El Estado garantiza entonces que se obtendrá un interés o venta adecuada para esos capitales, de manera que sus propietarios prefieran esta inversión a otras del mercado o negocios en general. Entonces, como los beneficiarios de las viviendas que se construyen con tales capitales, no pueden pagar sino rentas bajas, el Estado, con cargo a sus fondos destinados a la campaña de la habitación, cancela o entera la diferencia de interés para los particulares que han financiado las edificaciones. En suma, con un desembolso reducido por parte del Estado, es posible disponer de fondos apreciables. Por ejemplo, garantir un 10% de interés a $ 10.000,000 que se inviertan en viviendas, le significaría al Estado un gasto de aproximadamente $ 600,000 a $ 700,000, puesto que el saldo, o sea, un 3 0 4 %, lo podrán cancelar los beneficiarios de las habitaciones. Es requisito indispensable para que esta medida sea eficaz, que el interés garantido a los capitales sea remunerativo, puesto que de otro modo no se destinarán los necesarias a la edificación de viviendas económicas. En estas inversiones hay riesgos que no se presentan en otras, como ser la insolvencia de los arrendatarios, las reparaciones de deterioros, más frecuentes por tratarse de gente de menor; cultura y otros. Lo anterior puede afortunadamente compensarse con el beneficio que obtienen los particulares por la valorización de las construcciones. Por esto mismo es evidente que para que de resultados la garantía ofrecida no pueden tener los propietarios la amenaza de que los edificios que construyeren - cooperando a la acción del Estado - les sean expropiados, pues en tal caso pierden el incentivo que significa la valorización. 5) Franquicias para las viviendas económicas.- Hay otros medios de acción en la Política de la Habitación, pero que no tienen la eficacia e importancia de los anteriores. Tales son la liberación de contribuciones a las nuevas construcciones, la exención de pago de impuesto de timbres y estampillas, facilidades en los permisos y exigencias de edificación o cesiones de terrenos del Estado para que ciertos organismos edifiquen. Al señalar que tienen menos importancia no quiero decir que sean inadecuadas, sino que complementan, peso no son suficientes por si solas para la solución del problema.

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Hemos visto, por consiguiente, con la breve exposición de los párrafos anteriores, cuales son los medios de acción de la denominada Política Mixta, o sea, de cooperación de la Economía Pública y Privada. De este mismo análisis resulta claramente comprobado - y en esto quiero insistir desde luego porque tiene una especial importancia para nuestro país - que la única posibilidad de realizar una campaña de proporciones, que realmente sea eficaz, es recurriendo a esta Política Mixta, la cual, sin embargo, como veremos más adelante, puede decirse ;que no ha sido realizada en Chile. Al decir que esta Política Mixta con participación de la Economía Privada es la única eficiente, no pretendo excluir totalmente la construcción pública, sino demostrar que este se justifica y es necesaria respecto de cierta parte de los afectados por el problema, pero no sirve para abordarlo en su totalidad, como es lo necesario. Basta señalar para ello el ejemplo ya indicado de la imposibilidad que tendríamos en nuestro país de obtener $ 4,000.000,000 (dos veces el presupuesto total de la nación) para construir 200,000 habitaciones, en el caso de que resultaran a un precio unitario de $ 20,000. Agreguemos las experiencias de otros países con mayores recursos. En Estados Unidos, cuya acción ya se ha citado antes, se han hecho construcciones que podríamos encuadrar dentro de la clasificación de públicas, pues los han efectuado las autoridades municipales creando entidades para ese efecto que reciben ayuda financiera federal (Local Housing Authority). Pero estas construcciones han sido sólo para aquel sector de la población cuyas entradas eran más reducidas, o sea, aquel que requería una labor casi de asistencia. No se ha pretendido que estas edificaciones que en el 90% de los costos es financiada con dineros fiscales, sea la normal. Ella está destinada a salvar un problema de emergencia; por tal razón, la ley receptiva limitó a dls. 800.000,000 el monto de los fondos destinados a estas construcciones. Entretanto; hemos visto que para la acción que se considera normal y más eficaz de los créditos son seguro de la Federal Housing Administración, no hay límite y al efecto en sólo sus primeros cuatro años de actividad se habían destinado a viviendas más de dos mil millones de Dólares. Esta cifra irá ciertamente en aumento y será mayor mientras mayores o más numerosos sean los préstamos que la Economía Privada bancos, compañías de seguros, etc. - efectúen para la construcción de viviendas amparado por el sistema de seguros que hemos analizado. En general, la eficacia de esta Política Mixta puede acreditarse además con los resultados obtenidos en Europa. En la obra publicada por la Organización Internacional del Trabajo, 'La Politique du Logement en Europe', 1930, que es garantía de seriedad, se anotan cifras como las que siguen : Diez años de aplicación en Inglaterra de las leyes de Julio y Diciembre de 1919, que la implantaban, hicieron posible construir 213,821 casas. Resultados más favorables obtuvieron las leyes de 1923 y 1924. La primera de ellas permitió levantar en 6 años de vigencia 436,633 casas, sumando las de Inglaterra y del País de Gales. Con la segunda se obtuvo la edificación en cinco años de 288,000 habitaciones para obreros. En Alemania, con medidas semejantes, fué posible construir 700,000 viviendas, 110,000 en los Países Bajos y así otros semejantes.

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Estudiadas entonces las medidas principales que constituyen lo que realmente puede llamarse una Política de la Habitación, cabe examinar a grandes rasgos la acción realizada en Chile durante los últimos años y las posibilidades de mejoramiento futuro. Con el resumen precedente que acredita cual es en realidad la forma de actuar racionalmente para la solución del problema, será fácil analizar la Política adoptada en Chile y sacar las conclusiones que el taro requiere, puesto que ya hemos visto en el Capítulo I, que este es uno de nuestros problemas más graves y urgentes.

II - La Política de la Caja de la Habitación en Chile

Excede a los limites de este trabajo, el estudiar toda la acción de la Caja de la Habitación Popular. Me limitaré por eso a anotar los rasgos más importantes de la Política realizada. No será del caso, por lo tanto, analizar ,en detalle su organización, ni los componentes de su consejo directivo. En general, el organismo autónomo que tiene a su cargo la Política de la Habitación, con un plan organizado, con representación de diversos organismos que cooperan en la campaña y que pone en marcha las diversas medidas, comprende o se concilia con los principios puestos en práctica en todos los países adelantados. La Caja es una institución semejante al Banco Hipotecario de Habitación de Finlandia, al Banco Noruego de la Pequeña Propiedad, a la Caja de Habitación de Suecia, o a la Federal Housing Administración y U . S . Housing Authority en Estados Unidos. Cuando más sería del caso señalar que defectos importantes de la ley que creó la Caja, -no advertidos al tiempo de la discusión legislativa- retardaron el momento en que pudiera siquiera comenzar a actuar. En efecto, entre otros, la Ley referida N.° 5,950, obligaba perentoriamente a la Administración de la Caja a realizar su acción en todos los lugares del país, en proporción no a sus necesidades, sino a su población. Entonces, surgía de inmediato el problema de que si se distribuían en esa forma los reducidos fondos de que disponía la Caja, no iba a poder realizarse labor alguna de conjunto, pues habría lugares en que deberían edificarse una o dos casas. El Presidente de la Caja en era época, don Ricardo Labarca, tan pronto se hizo cargo de sus funciones, advirtió esta anomalía y obtuvo la reforma requerida. Dificultades como la anotada y otras de índole diferente han hecho que la labor de la Caja haya sido incompleta. Para hacer al menos un estudio de los puntos más importantes de la Política realizada por la Caja, me limitaré a analizar dos rubros de los cuales depende en eran parte la eficacia de la acción que de ella se esperaba. Son: A) Los recursos financieros de la Caja; y B) Los medios de acción que ella podía emplear en la solución del problema, o sea, las formas de obtener la edificación de las viviendas necesitadas. A) Los recursos financieros de la Caja.- Al tiempo de la dictación de la ley que creo la Caja, se establecieron, en síntesis, como recursos los siguientes : a) una cuota fiscal de $ 25.000,000 que debería contemplarse anualmente en el Presupuesto de la Nación; b) préstamos que le haría la Caja de Seguro Obligatorio, a razón de $ 30.000,000 por año, hasta enterar un total de $ 510.000,000, los cuales, según se expresó, servirían de inversión a la Caja, pues le redituarían un 6% de interés anual, garantido por el Estado. No necesitaría así continuar edificando las poblaciones que en ese momento construía, con el doble fin de obtener la renta exigida por sus cálculos actuariales y de beneficiar a sus asegurados, disminuyendo a la larga sus gastos de asistencia medica, etc., en atención a las mejores condiciones de vida de estos últimos; y c) se autorizaba también la obtención de recursos por empréstitos internos que contrataría el Presidente de la República mediante la emisión de bonos o directamente con la Caja Nacional de Ahorros. La partida del financiamiento, que consistía en los préstamos de la Caja de Seguro Obligatorio, fué ya objetada al tiempo de la discusión de la ley. Se dijo, con razón, que era inadecuada para la Caja tal inversión en préstamos, por cuanto, con la desvalorización de la moneda se perjudicaban sus capitales, ya que tales créditos iban a significar una suma muy pequeña al tiempo de su restitución. Aceptada después cal observación, se modifico la ley, estableciéndose que se dejaba sin efecto la obligación de los préstamos. En sustitución de ellos se autorizó a la Caja para elevar las imposiciones patronales, y el Estado elevo asimismo su aporte, con el fin de que, parte de la mayor entrada se entregara a la Caja de la Habitación, para que esta edificara poblaciones que serian de propiedad de la Caja de Seguro, con lo cual se salvaba también la objeción formulada a la falta de valorización de las inversiones de esta última. El aporte anual que recibiría la Caja de la Habitación se calculo aproximadamente en $ 10.000,000 anuales, susceptibles de aumentarse a $ 15.000,000 o más. ¿Que sucedió, sin embargo, en la práctica? Estos recursos, de por si bastante reducidos para la magnitud del problema, no llegaron a poder de la Caja de la Habitación, sino en pequeña parte. En el año 1939, el Ejecutivo, a pesar de estar consultado el aporte fiscal de $ 25.000,000, en el presupuesto de la Nación, no entrego a la Caja esos fondos, destinándolos a otros fines, que según muchos no eran en absoluto tan urgentes como este de la habitación popular. En los años siguientes, se ha cumplido afortunadamente con la obligación legal. El aporte de la Caja de Seguro Obligatorio, no obstante las modificaciones adecuadas que se adoptaron con el fin de :que pudiera cumplirse fácilmente el pago, no se enteró sino en una ínfima parte. La Caja recién indicada, escudándose en que no tenia fondos disponibles y estaba en déficit para atender a sus asegurados, simplemente no cumplió con sus obligaciones. Según da fe la Memoria del actual Vice-Presidente de la Caja de la Habitación, don Abraham Alcaíno, hay pendientes por este capítulo pagos por valor de $ 45.120,307.26. La Caja de Seguro Obligatorio dejo de entregar a la de la Habitación en los años 1937 y 1938, 17.384,469, y en los años posteriores, o sea, 1939, 1940 y 1941, la suma de $ 27.735,837. Lo anterior demuestra desde luego la grave situación financiera porque ha debido atravesar la Caja de la Habitación, postergando a todas luces, una acción que es demasiado urgente, para la solución del problema. Puede también advertirse que el problema recién indicado de la no entrega de los fondos que legalmente correspondían a la Caja de la Habitación, no es actitud de ahora último, pues ya se había presentado en los años 1937 y 1938; de esta manera se ve que no ha sido cuestión de gobiernos, pues en el anterior y en el reciente se produjo una cuestión semejante. Parece triste decirlo, peso no se ha comprendido la urgencia vital de financiar de cualquier modo una campaña tan necesaria como esta de la vivienda popular, que es la fuente de tantos otros males en los cuales gasta el Estado ingentes sumas. Para terminar con este análisis somero de los recursos de que ha dispuesto,-o más bien debería haber dispuesto, - la Caja de la Habitación para realizar su labor, indicaremos también que con la creación de la Corporación de Fomento se pensó que podría destinarse cierta suma con el fin de reforzar su, financiamiento. Se estableció que se entregarían a la Caja $ 500.000,000, que según la ley percibiría en cuotas de $100.000,000 por el espacio de cinco años. Los aportes indicados que estaban destinados a aumentar realmente los recursos de la Caja, le han sido entregados también sólo en parte. En la Memoria ya indicada, aparece el dato fidedigno que son $ 70.322,929 los que la Caja ha dejado de percibir por este capítulo de los fondos de la Ley 6,334, que creó La Corporación. En síntesis, y como conclusión, puede decirse entonces, que, la Caja de la Habitación no ha tenido los recursos :que eran necesarios para realizar una labor de importancia, como la que el elemento popular esperaba de ella. Los legisladores y en general el Estado, no han tenido la preocupación que el caso requería, de dotar a la Caja - no sólo en el papel, sino en la realidad, - de los fondos requeridos para una campaña de salud pública, que es tan o más importante que combatir epidemias o males permanentes. como la tuberculosis o el alcoholismo, pues en el saneamiento de la vivienda se tendría uno de los mejores remedios para evitarlos. B) Los medios de acción de la Caja.- Bajo este nombre puede hacerse un análisis breve de la forma en que ha podido actuar la Caja de la Habitación, para la solución del problema, y en especial, para la edificación de viviendas, que como se ha visto antes es el objetivo primordial de una política de esta especie. En general, toda la labor de la Caja a este respecto esta en parte, informada por el mismo problema, ya anotado en el párrafo anterior, de la falta de recursos adecuados. Si el organismo encargado de la acción debería haber dispuesto de $ 331.949,183.18, para realizarla, y entretanto recibió solamente $191.495,946.35, o sea se le privó de $140.453,236.83, según ya hemos visto, no es extraño que su labor haya sido menor de la que se esperaba de él. Pero, en realidad, no sólo ha sido la dificultad, recién indicada, la que ha hecho que la labor de la Caja haya sido reducida si se la relaciona con la magnitud del problema. Han existido fallas o vacíos importantes en los medios de acción. Según veremos a continuación, estos se han debido en gran parte a deficiencias graves de la ley que creó la Caja y precisó las formasen que podría actuar para la solución del problema. Concretando lo recién indicado, cabe expresar que no se puso a disposición de la Caja una forma expedita de hacer participar en la campaña de la habitación a la Economía Privada, como lo han hecho todos los países que han abordado en forma adecuada el problema. Baste recordar lo que hemos anotado en el Capítulo I al analizar la política de la Habitación, para comprender que esta última es una de las formas imprescindibles para organizar una labor de proporciones. Inglaterra, Francia, Bélgica, y más recientemente Estados Unidos, uno de los países en que el Estado es más rico, han recurrido necesariamente a los capitales privados para multiplicar la acción que habría sido limitada de destinarse sólo los fondos públicos. En efecto, la ley que creo la Caja estableció concretamente, que, para obtener la construcción de las nuevas viviendas necesitadas, se adoptarían o podrían adoptarse las siguientes medidas: a) la construcción directa por la Caja; b) concesión de préstamos para edificación; c) la garantía del Estado a los capitales que se invirtieran en habitaciones económicas; y d) exenciones de impuesto y algunas otras franquicias. Analizando la aplicación de ellas puede decirse: a) Que la construcción directa es útil, a fin de que se edifique cierto tipo de viviendas, pero siempre que no se destine a ella el total de los fondos disponibles de la institución, por cuanto de esa manera, se descarta la posibilidad de llevar a la práctica otros medios que permiten construir un mayor número de habitaciones. La Caja ha hecho construcción directa con la totalidad de sus fondos propios. Según la Memoria, varias veces citada, al 31 de Diciembre de 1941 se habían construido 49 poblaciones con un total de 3;650 casas y 67 almacenes, y estaban en construcción 22 poblaciones más con 1,728 casas y 29 almacenes. Al 30 de Marzo recién pasado el número de viviendas construidas y en construcción alcanzaba a un total de 5,389 y el costo de ellas llegaba a $ 187.093,062.60. Puede comprenderse desde luego que el número de viviendas construídas está lejos de ser suficiente para las necesidades del país. Baste advertir que es inferior al número de habitaciones que se ha señalado como necesario para albergar el crecimiento vegetativo de la población, que es de 8,000 a 9,000 viviendas por año. Relacionado con las construcciones directas de la Caja cabe señalar el acierto de la Dirección para haber obtenido cuando era tiempo oportuno, una serie de materiales, hoy difíciles de obtener por las restricciones mundiales, lo cual, redundara por supuesto en que no haya tropiezos en las edificaciones y también lo que es muy importante, en apreciables economías, ante las alzas de precio del fierro, de las cañerías de agua potable, techumbre, etc. Debe señalarse, además, en este párrafo de la construcción directa por la Caja, la dificultad que representa el hecho de que no puedan expropiarse los terrenos indispensables o necesarios para construir las poblaciones requeridas. La ley no contiene tal facultad, que habría podido ser semejante a las establecidas en las leyes sobre Colonización, sobre puentes y caminos, y tantas otras, lo cual ha obligado seguramente a la Caja en más de una ocasión a pagan precios elevados ante la dificultad de conseguir terrenos apropiados; b) Los préstamos a bajo interés y largo plazo contemplados en la ley sólo se han hecho efectivos mediante las operaciones efectuadas por la Corporación de Fomento a la Producción, y en las cuales la Caja de la Habitación interviene como mandataria de esta última y controla los proyectos y edificaciones. Las habitaciones construidas y en construcción suman por este capítulo 892 viviendas, sin perjuicio de que existan informados proyectos por 2,910 casas más. El organismo fiscal facilita en préstamo el 75% del valor de los edificios proyectados y el 25 % restánte lo ponen los interesados; c) La garantía del Estado para los capitales que se inviertan en habitaciones económicas, establecida también en la ley como un medio de fomentar las construcciones de este tipo, no se ha puesto en práctica. Si bien técnicamente hemos visto que es este un medio usado para atraer a la Economía Privada a fin de que coopere en la campaña pública de edificación de viviendas, en la realidad en nuestro país no es raro que la Caja de, la Habitación no la haya usado. La forma como la ley estableció esta garantía, indicaba a todas luces que prácticamente no habría interesados: en acogerse a ella, porque en buenas cuentas, no era tal garantía. En efecto, la ley estableció, que podría ofrecerse a los capitales no menores de $ 300,000 que se invirtieran en habitaciones económicas, la garantía de que obtendrían un 6% de interés libre de impuestos, por el plazo de 20 años. Ofrecer un 6% de interés en un país en que hay desafectación de los capitales por invertirse en viviendas, y en que la colocación en bonos de la Deuda Interna del Estado, proporciona a los inversionistas una renta casi exactamente del 10%, es sencillamente establecer una formula destinada a un fracaso anticipado. Si adquiriendo estos bonos del Estado, o en cualquiera otra inversión de acciones de primera clase, sin riesgo ni molestia alguna, el individuo, o las empresas de cualquier orden, obtienen una utilidad superior, es evidente que no se recurriría a este medio. Pero, podría replicarse, que tales inversionistas, si bien obtenían una renta menor, estaban garantidos o se iban favoreciendo con la valorización de las construcciones. La ley, sin embargo, aleja aún esta última posibilidad. En efecto, si por más de un año las propiedades produjeran una renta inferior al 6% de interés garantido, la Caja esta autorizada para adquirir el dominio de los inmuebles por el monto del capital cuya renta se ha garantizado, o sea, que la eventual utilidad en la valorización de los edificios, que habría podido mover a ese inversionista o administrador para construir, también debía descartarla. Con las breves indicaciones anteriores se comprende, desde luego, que la dirección o el Consejo de la Caja de la Habitación no hayan tenido interés en poner en práctica un sistema que no habría dado resultado alguno para atraer a los capitales, que se buscaba, que cooperaran en la acción del Estado para la edificación de viviendas económicas; y d) Hemos dicho que como última forma o medio establecido por la ley para fomentar la edificación de nuevas viviendas esta la exención de impuestos y otras franquicias que favorecerán a aquellos que las construyan. Ellas complementan evidentemente la acción que pueda realizarse, peso, por si mismas no son suficientes para obtener que se destinen capitales suficientes a la empresa que nos interesa. Lo anterior puede acreditar se con el hecho de que existiendo tantas inversiones y negocios en genes al, que reditúan en el país intereses elevados, y los cuales el propio Estado, está favoreciéndolos, como ser los bonos de la Deuda Interna, ellos serán preferidos a éste de la construcción de viviendas económicas, que significa riesgos y eventuales molestias. La única forma de obtener el aporte de esos capitales a la campaña de mejoramiento de las habitaciones, será ofreciendoles ventajas mayores o por lo menos semejantes a las que obtienen en esas inversiones sin riesgos. Para completar, por último, este breve análisis de la labor realizada por la Caja de la Habitación, que nos permitirá sacar conclusiones, debe citarse también, lo realizado en favor de la solución del problema pendiente de los compradores de sitios a plazo y de los 'mejoreros'', o sea, aquellas personas que en suelo ajeno arrendado habían edificado pequeñas viviendas, si es que pudiera realmente darse tal nombre a piezas hechas con restos de demoliciones, sin entablados, ni comodidad alguna. Respecto de ellos, no obstante que leyes anteriores crearon un sistema para solucionar la situación anómala de los saldos de precios pendientes de las compras a plazo y de la posibilidad de que los dueños de mejoras adquirieran el suelo donde estas se habían edificado, el financiamiento de tales medidas fué incompleto. Hay aproximadamente 13,000 operaciones pendientes, que incluyendo la urbanización necesaria para las poblaciones, representan un valor de aproximadamente $ 200.000,000. A este respecto, la Dirección de la Caja estudio un proyecto de ley para solucionar este problema. Se convino en consultar $ 40.000,000, que se tomarían de los fondos que la Corporación de Fomento debía entregar a la Caja. Así; lo estableció la Ley 6,754, promulgada en Noviembre de 194(-. Con cargo a la parte de; los fondos, bastante reducida si, como hemos ya visto, que la Corporación ha entregado a la Caja se han comenzado a despachar operaciones pendientes. No obstante que este de los compradores de sitios a plazo y mejoreros es un problema que afecta a un crecido número de personas,- debe llegar a 60,000 0 70,000,- no parece del caso detenerse más en él, por cuanto, es mucho más grave la situación del elemento popular en general, o sea, de los no afectos al régimen creado por el. Decreto-Ley 331 y la Ley N.° 5,579.

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El análisis precedente permite entonces sacar conclusiones sobre la Político realizada en Chile por la Caja de la Habitación, y comprender entonces, cuales son los capítulos más importantes que seria necesario contemplar en su reforma. La labor realizada por la Caja acredita, a mi juicio, dos hechos concretos: 1.° Que han faltado los recursos adecuados para que el organismo técnico, a quien se encargaba la obra de mejoramiento de la vivienda popular, pudiera actuar en forma adecuada. El Estado mostró en varias ocasiones deseos de que la Caja dispusiera de los fondos necesarios, y así llego a establecerlo, en la ley; pero, en la realidad; tales deseos no se cumplieron sino imperfectamente, lo cual redujo las posibilidades de realizar una obra de importancia; y 2.° Los medios de acción o sea las medidas que la Caja podía poner en práctica para la solución del problema, no llegan a contituír una verdadera política de la Habitación. Faltan diversas medidas muy eficaces, y respecto de las existentes, varias de ellas adolecen de defectos que les han restado eficacia. En efecto, de las diferentes medidas que otros países han empleado para aumentar el número de viviendas adecuadas, y que hemos señalado sucintamente en el Capítulo II (La Política de la Habitación), no se han adoptado desde luego en nuestro país, las siguientes a) Las primes o subsidios, de cuya eficacia ya hablamos al señalar los ejemplos de Inglaterra, Holanda, Francia; en el segundo de ellos, recurriendo a este sistema, se construyeron en pocos años más de 90,000 casas; b) Los créditos con seguro o fianza del Estado, implantados en la moderna Política de los Estados Unidos, mediante los cuales se ha obtenido que los bancos comerciales, compañías de seguros, etc., efectúen préstamos por valor de más de dos mil millones de dólares para la edificación de viviendas económicas; c) La bonificación a todas las entidades particulares, que efectúen préstamos para la construcción de habitaciones, con el fin de completarles un interés conveniente y comercial por los créditos a bajo interés que hayan concedido. Esta medida, aunque no es tan perfecta como la anterior, permite acrecentar los préstamos para edificación, por parte de todos aquellos organismos, que si bien corrientemente efectúan préstamos, deben contratarlos a un interés comercial según sus reglamentos o por las condiciones generales del mercado. Tal es el caso, por ejemplo, en Chile, de los créditos de las Cajas de Previsión, los cuales concedidos al 6% y a veces algo más, son difíciles de servir para los empleados de bajo sueldo, que en la práctica no pueden pagar más allá del 3% o 4%. Estas bonificaciones, que también faltan en nuestra política, permitirían a las Cajas referidas, sin sacrificar sus intereses, hacer préstamos a esta clase de empleados, que son los más numerosos, evitando el absurdo que se presenta hoy, de que, las imposiciones de este sector forman el grueso de las disponibilidades de las Cajas para efectuar préstamos, de los cuales aprovechan después de preferencia los empleados de mayor sueldo, que están en condiciones de pagar el. interés fijado; y d) La garantía de que los capitales invertidos en viviendas económicas obtendrán una venta segura y comercial, puede decirse que también falta en nuestra incipiente política de la habitación. En efecto, ya hemos analizado la forma en que esta establecida en la Ley de la Caja; por no ser, en la práctica, ni garantía ni beneficio a los; capitales referidos; no ha podido ser implantada. En síntesis, y para terminar, tenemos que, de todas aquellas medidas que se han señalado como eficaces, las únicas contempladas en nuestra Ley 5,950 - que es la que encuadra y regula la labor de la Caja de la Habitación,- son: la concesión de préstamos a bajo interés y largo plazo y la exención de contribuciones. La de los préstamos, que es la de más importancia, se ha visto limitada en su aplicación por la falta de recursos, ya que hemos visto que sólo se han concedido por la Corporación de Fomento $ 12.110,641; los cuales han permitido construir 892 viviendas, (fuera de algunos préstamos más que están en tramitación). Sería además del caso señalar, que, a juicio nuestro, esta de los préstamos hechos con fondos propios de la Caja (o de la Corporación) es talvez la medida en que menos se obtiene la participación de la Economía particular en la campaña de edificación de viviendas. Esta participación que ya se ha visto es muy importante para multiplicar los recursos disponibles para construcción de habitaciones, llega sólo en muy pequeña parte, por cuanto el 75% del costo de la edificación lo facilita el organismo estatal y los particulares aportan sólo el saldo de 25%. Incluso ha faltado a la Caja como lo señalamos antes la facultad de poder expropiar los terrenos necesarios para edificar poblaciones, por su proximidad con centros industriales, etc. De estar autorizado para hacerlo, habría podido, con facilidad, adquirir los predios convenientes o economizar más de alguna suma pagada a los propietarios de suelos ante la dificultad de obtener los terrenos adecuados. En general, puede decirse, entonces, que la Caja de la Habitación no ha tenido hasta hoy los medios ni financieros ni prácticos para realizar la labor de urgencia que le está señalada. Las deficiencias de la ley que la creo y organizo, fueron advertidas ya pace tiempo; sin embargo, después de muchas dilaciones, sólo ahora ha llegado el momento de que se discuta y aprueben las modificaciones requeridas.

III - La Reforma de la Caja de la Habitación

Hemos analizado en los dos capítulos precedentes, cuales son las medidas que constituyen propiamente una política de Habitación y cual es la que ha podido realizar en Chile la Caja de la Habitación Popular. Aprovechando entonces las conclusiones que han podido formularse, creemos fácil poder enunciar dos o tres puntos importantes que deben contemplarse en la reforma de la Caja. Al igual que en el párrafo anterior, no se trata de analizar en detalle todos los puntos de la reforma. Creo que será suficiente referirse a dos material, de las cuales depende en gran parte la eficacia de la labor futura de la Caja. Son: A) los recursos financieros, ya que en la solución del problema de la vivienda influye sobremanera el aspecto económico para que los resultados sean tangibles; y B) los medios de acción de la Caja, o sea, las medidas que se pueda poner en práctica para obtener la edificación de las habitaciones requeridas. A) Los recursos financieros.- El proyecto aprobado por la Camera contempla en realidad recursos, que al recibirse puntualmente por la Caja permitirán pacer labor efectiva. Se mantiene el aporte fiscal de $ 25.000,000 anuales. Se determine que una cantidad equivalente al 12% de los valores que produzca el impuesto extraordinario al cobre será entregado a la Caja de la Habitación. Se establece un aporte de la Caja de Crédito Hipotecario que se calcula en $ 20.000,000 anuales, y que son fondos derivados de la Ley 5,601; se mantiene la obligación de que la Caja de Seguro Obligatorio entregue parte del producto de las mayores imposiciones que recibe por la Ley 6,172 y que se calcula también en cerca de $ 20.000,000 anuales. Se faculta a la Caja para contratar directamente préstamos, cuyo valor incrementara los recursos de la misma se destino al mismo objeto el 25% del mayor rendimiento que el Fisco reciba anualmente del impuesto territorial en virtud del reavalúo de los bienes raíces. Se agrega asimismo a los fondos anteriores el producido de un impuesto de $ 10 por tonelada de carbón vendido ,por las empresas carboníferas y hay por último otros rubros menores que también complementan los recursos señalados. En la discusión del proyecto de reforma en la Cámara de Diputados, se suprimió el Aporte fijo de $ 20.000,000 que primitivamente se obligaba a hacer a la Corporación de Fomento, suma ésta que se había calculado estaba dentro de las posibilidades de la Corporación, siempre que no cesara la vigencia de los tributos que la financian. A cambio de lo anterior se piensa autorizar al Presidente de la República para fijar la cuota que la Corporación de Fomento deba destinar de sus colocaciones a la concesión de créditos para industrias que produzcan materiales de construcción o elementos accesorios a la vivienda como muebles a otros. Igual autorización se da respecto del Instituto de Crédito Industrial a otras instituciones similares en que tenga participación el Estado. Para asegurar la percepción oportuna de los fondos que le corresponden debería esta vez, como se hizo indicación, darse acción judicial rápida a la Caja con el fin de que pueda cobrarlos. Se ha contemplado, afortunadamente, que los fondos provenientes; de la ley que perciba el Fisco deberán ser depositados en una cuenta especial, contra la cual no pueda girarse para otros fines que los contemplados en ella, ni aún por decretos de insistencia. Los anteriores son, en síntesis, los fondos propios de la Caja, pero hay además, otro rubro importante, que lo representa la obligación que asumen las empresas industriales y comerciales (comprendidas dentro de la tercera y cuarta categoría del impuesto a la venta) de destinar el 5% de sus utilidades a cooperar en la campaña de mejoramiento de la vivienda popular. Las empresas salitreras destinaran el 4% de sus utilidades al mismo objeto. Esta obligación pueden cumplirla, o edificando directamente habitaciones económicas con aprobación de la Caja, o adquiriendo bonos de la Habitación. Este rubro de los recursos, que es el producto de una formula de avenimiento a que se llego con representantes de la industria, se calcula que pueda representar más de 100 millones de pesos anuales que se destinen a la construcción de habitaciones. Para asegurar la eficacia de la acción, y a fin, de que exista también una norma equitativa entre las diferentes ramas de la actividad económica, será necesario: a) Imponer a los propietarios agrícolas una obligación semejante a la de los industriales mineros, la cual seria de invertir un 5% de sus utilidades, calculadas en la forma prevista para el impuesto complementario a la venta, o sea de un tanto por ciento del avaluó de, los predios. Esta obligación es perfectamente equitativa, pues de otro modo no hay disposición alguna que fuerce. a los agricultores. a construir las viviendas necesarias, ya que si bien se establece en el proyecto que deberán hacerlo en el plazo de. 12 ½ años, mediante préstamos al 4% que les haya la Caja, otra disposición establece que si no han obtenido los préstamos referidos no incurren en sanción alguna. En efecto, el artículo 108 del proyecto dice que quedan exentos de las multas y aprecibimientos que se establecen en la ley, los propietarios agrícolas que'no hubiesen obtenido éxito en sus gestiones para conseguir préstamos por causa que no les sea imputable'. Esto significa que, en concreto, se va a dar patente de legalidad a la actitud de todos aquellos propietarios agrícolas que no tienen las viviendas mínimas que la propia Caja haya fijado, ya que será materialmente imposible, por unos cuantos años, que haya dineros disponibles para préstamos a todos los agricultores del país. De esta manera se crea, a mi juicio en forma evidente, una situación de excepción para los agricultores, que será sin duda odiosa a los industriales a quienes, se les exige más cuando las razones son las mismas; b) Deberá precisarse lo que se entiende por 'empresas', expresión que jurídicamente puede englobar a muchos como a pocos contribuyentes. Más práctico y lógico será establecer que la obligación afecta a todos los 'contribuyentes' de la Tercera y Cuarta Categoría, y propietarios de 'predios agrícolas', liberando cuando más a los que han obtenido por renta, esto es, aquellos que hayan obtenido una utilidad inferior a $ 50,000, como se dice en el proyecto de la Camera de Diputados; y c) Que respecto de la facultad de edificar viviendas en sustitución de la obligación de adquirir Bonos de la Habitación, sólo cabe aceptarla cuando la cifra respectiva represente un valor que justifique el control que debería hacerse por la Caja de la construcción o de la reparación de viviendas ya existentes. De otro modo se exige a la Caja o un personal muy numeroso para vigilar las inversiones o se establece un control deficiente, pues serán muchas las empresas que habría que inspeccionar. Para asegurar el cumplimento de las obligaciones precedentes, se establece que las instituciones de crédito en que tenga intervención el Estado no podrán conceder créditos a aquellas empresas o propietarios agrícolas que no hayan cumplido las obligaciones que la ley fija para ellos. Refuerza por último este capítulo de los recursos que se invertirán en la campaña de la habitación la indicación ya aceptada en virtud de la cual los Bancos, Compañías de Seguros y Sociedades Anónimas en general, que inviertan sus capitales o reserves en propiedades de renta, deberán destinar una cuota no inferior al. 20% de esas sumas a viviendas económicas. Esta obligación parece de toda justicia, ante el hecho de que muchas de estas sociedades invierten sus reservas en bienes suntuarios, que no representan ningún beneficio social. La breve indicación anterior creo que demuestra, que, en realidad, de aceptarse las ideas del proyecto de reforma, con las indicaciones formuladas, la Caja queda con recursos adecuados para la labor que de ella se espera. B) Los medios de acción de la Caja.- Si eficientes parecen los recursos financieros con que se dote a la Caja, creo que no puede decirse enfáticamente lo mismo de los medios de acción que se establecen para atacar el problema, en especial, en lo que se refiere a la labor de aumento de la edificación de nuevas habitaciones. Creo, a este respecto, que hay varios vacíos en la política que señala a la Caja, los cuales afortunadamente son fáciles de subsanar. En efecto, en el proyecto de reforma, se establecen como medidas que la Caja podrá poner en práctica, las siguientes: a) La construcción directa por la Caja -Hemos dicho que esto es muy lógico, por cuanto hay cierta categoría de viviendas y cierto sector de la población para quienes esta clase de construcción es la más adecuada. La salvedad formulada - y en que no creo necesario insistir - es que, disponiendo la Caja de capitales, por ningún motivo debería destinar la mayor parte de ellos a esta edificación directa, por cuanto en lo que se refiere al número de viviendas, es con la que se obtiene el menor número de ellas. Se hizo indicación para que la Caja no destine una suma superior al 30% de los fondos disponibles a esta clase de construcciones, siempre que tal porcentaje no sea inferior a 30 millones de pesos anuales. Sin embargo, esta atinada disposición no fué aprobada por la Cámara. Sobre el punto recién indicado baste considerar, por ejemplo, que si se dispone de $ 30.000,000 y el costo medio de cada vivienda es de $ 30,000, la Caja podrá edificar 1,000 casas recurriendo a este sistema. Entretanto, con otros medios,- como ser las primas o subsidios - los mismos 30 millones de pesos distribuidos en una bonificación del 15% del costo de viviendas del mismo tipo, permitiría disponer de capitales privados, bancarios o de cualquier clase, por valor de 200 millones de pesos. O sea, se habrían edificado 6,666 casas en vez de 1,000. En este caso, el gasto de la Caja es a fondo perdido, pero se justifica de sobra con los resultados que es posible obtener. Aclarada, entonces, la limitación que debe tener la construcción directa por la Caja,- cabe agregar que, en el proyecto, se establece ahora para la institución la facultad de expropiar los terrenos que le sean indispensables. Para tal efecto, se hace como en otras ocasiones la correspondiente declaración de utilidad pública y toca al Presidente, de la República, a petición del Consejo de la Caja, el dictar el decreto que precisa cuales son los terrenos necesarios. Es un procedimiento semejante al establecido en la Ley de Colonización Agrícola, caminos, etc., cuya aplicación no ha significado trastorna alguno. Por consiguiente, no puede merecer objeciones serias un punto como el de que se trata, ya que hay evidente interés publico en una campaña como la del saneamiento de la vivienda popular. Para evitar dificultades seria el caso de aclarar en la ley que la expropiación puede hacerse efectiva sobre inmuebles en general y no sobre terrenos, como aparece en ciertas disposiciones del proyecto de reforma. Estas podrían dar margen para pensar que, si en esos terrenos hay construcciones, aunque sean de poco valor, no caen dentro de la esfera de la ley. b) Los préstamos a bajo interés y largo plazo.- Son una segunda forma que tendrá la Caja para obtener el aumento de las viviendas. En el proyecto se establecen a favor de los simples particulares, de los propietarios agrícolas, de empresas industriales y mineral, instituciones de previsión, municipalidades, etc., y según el caso devengan intereses del 3% o 4% y la amortización correspondiente. A este respecto cabría observar que hay un vacío entre los posibles favorecidos por estos créditos, pues, no se contempla el caso de un simple particular o empresa, que deseare cooperar en la campaña de edificación y solicite crédito para construir viviendas, aportando el una cuota no inferior, por ejemplo, al 25% o 30% del costo de las habitaciones proyectadas. En lo que se refiere a los préstamos de, los agricultores, se establece que ellos deberán proveer de las viviendas que sean necesarias para sus obreros dentro de los doce y medio años siguientes a la dictación de la Ley, obligación que cumplirán construyendo cada dos y medio años el 20% de las casas requeridas. Para este último efecto se hará una determinación por la Caja. La. forma como aparece, en el proyecto esta determinación es evidentemente engorrosa, ya que es el Consejo Superior de la Caja, o sea, el organismo central en Santiago, quien fijaría el número de viviendas necesarias para construir, las cuales se otorga un plazo ya bastante largo. Agréguese a esto último lo dicho antes, en el sentido de que, no existe sanción efectiva alguna par a los propietarios agrícolas que no construyan las viviendas, y se verá que las medidas que se preven en el proyecto para el mejoramiento de la vivienda campesina, son bastantes deficientes. En general, sobre este sistema de los préstamos cabe, por último, insistir en que como medida para asegurar una abundante edificación, no es la más apropiada, puesto que los fondos públicos propios de la Caja financian la mayor parte del costo de las construcciones. Si la acción de la Caja se limitara a las dos medidas analizadas, significaría que sólo se construirían las casas cuyo costo alcanzare a financiarse con los 100 o 120 millones disponibles anualmente. Más concretamente, como en la edificación directa por la Caja; se necesita disponer del total del costo de las viviendas, y en los préstamos del 80%, la Economía Privada sólo concurre a la acción aportando un 20%. Luego, si las casas cuestan un promedio de $ 30,000 toda una, con los $120.000, podrían construirse 4,000 habitaciones en caso de recurrirse a la edificación directa por la Caja y 4,080 si se concedieran los préstamos, pues, en tal caso, se dispondrían de 144 millones con el aporte del 20% de los particulares. Entretanto, si se emplea algún otro de los sistemas usados en otros países - por ejemplo el indicado de primas o subsidios - la acción puede multiplicarse. Ofreciendo una bonificación o prima tan ventajosa como ser del 15% del valor de las construcciones, el capital privado concurrirá seguramente a solicitarlas. Con $ 50.000,000 de los 120 de que disponía la Caja en el caso propuesto, podrían destinarse 333 millones de pesos a la edificación de viviendas. O sea, se habría obtenido la edificación de más de 11,000 casas de valor de $ 30,000 cada una, con menos de la mitad de los recursos. Estos cálculos, simplificados por cierto, prueban en forma indiscutible que las formas más eficientes que los préstamos para obtener una edificación en gran escala; c) Bonificaciones y fianzas que otorgará la Caja.- El proyecto aprobado par la Cámara de Diputados ha incorporado otro conjunto de disposiciones destinadas también al fomento de la edificación. Ellas no aparecían en el proyecto primitivo. Modestia aparte, fueron estudiadas en una comisión que integró el suscrito, y propuestas como indicación en la Camera por el diputado Manuel Garretón junto con varias otras. En lo que se refiere a bonificaciones, se establece que las instituciones de previsión estarán obligadas a conceder préstamos para la adquisición de viviendas económicas a los empleados de bajo suelde, o sea, aquellos cuya remuneración no exceda de 2 ½ veces el sueldo vital. Para este efecto las Cajas de Previsión deberán destinar, de sus fondos disponibles para préstamos hipotecarios, una parte proporcional a lo que las imposiciones de los referidos empleados representan dentro del total de imposiciones recibidas por la respectiva institución. Estos préstamos se otorgaran a un interés y amortización que, no excedan en total del 5%. La diferencia entre este servicio reducido, que esta al alcance de los empleados de bajo sueldo, y el servicio que la respectiva institución debería recibir según sus prácticas o Reglamentos, lo abonará la Caja de la Habitación con cargo a sus fondos propios. Las instituciones de previsión deberán comunicar a la Caja el monto de las sumas que estiman estarán en condiciones de prestar para el semestre siguiente, a fin de que la Caja considere las provisiones necesarias. Mediante este sencillo sistema puede beneficiarse un apreciable sector de nuestra población, o sea el de los empleados de bajo sueldo. En efecto, no obstante que :hoy, nominalmente, tienen ellos derecho a préstamos para adquirir su casa-habitación, el servicio del 7% que les cobre, por ejemplo, la Caja de Previsión de Empleados Particulares, les resulta oneroso. Se produce entonces la anomalía de que ese sector, el más numeroso, contribuye con sus imposiciones a formar el grueso de las disponibilidades que las Cajas facilitan en prestarnos hipotecarios, los cuales sin embargo, son después aprovechados en su mayor parte por los empleados de mayor sueldo, para quienes no es un problema el servicio de las deudas. Con el sistema propuesto habrá por decirlo así, asegurada una suma para préstamos a los empleados modestos, que podrán estos aprovechar sin trastorno económico. Aún más, creo que seria bien posible considerar un servicio todavía más bajo - por ejemplo, el 4%, - sin gran trastorno para la Caja de la Habitación. Además, las mismas Cajas podrían rebajar administrativamente para esta clase de operaciones la serie de comisiones, depósitos y garantías que exigen de sus imponentes para tramitar estos créditos. Objetivamente, puede, agregarse que, por medio de Las bonificaciones aludidas se hacen posible muchos préstamos destinados a viviendas económicas, y además, se hace cooperar en la campaña a las instituciones de Previsión, que son de las pocas entidades que disponen de recursos, a quienes tampoco se perjudica, pues siguen percibiendo sus intereses en la forma usual. En el proyecto se expresa que la Caja de la Habitación queda obligada a reservar para estas bonificaciones, por lo menos el 1% de sus disponibilidades. Será el caso de ver más adelante a cuanto deberán ascender las bonificaciones, según sus los préstamos efectuados.

Se establece también como otro medio para fomentar la edificación de viviendas económicas, que la Caja de la Habitación podrá otorgar, garantía de fianza a las entidades de crédito que otorguen préstamos para edificación de viviendas. Estos préstamos se exige si, que sean en condiciones más o menos favorables, como ser por un plazo no menor de cinco años, no inferiores al 60% del valor de las construcciones proyectadas y a un tipo de interés del 6% anual. Esto último podría la modificarse en el sentido de que también puedan beneficiarse con la garantía de fianza de la Caja, los préstamos de edificación que se concedieran al 7% a 8%, que es el elevado interés que, desgraciadamente, cobran la mayoría 'de nuestras instituciones de crédito. En realidad la indicación se formulo de esa manera, Pero, según parece, hubo error al trascribirla a la Comisión. Afortunadamente este vacío podrá subsanarse durante la discusión del proyecto en el Senado. En general, con el sistema de fianza de la Caja a los préstamos de edificación, se incorpora en principio a nuestra política la formula de los 'insurence mortgages', o sea, los créditos asegurados, que han tenido una importancia tan definitiva en el desarrollo de la política de la Habitación en los Estados Unidos y que constituyen la base de la acción de la Federal Housing Administración; d) La garantía de la Caja a los capitales invertidos. Se contempla también en el proyecto esta medida, que se dice podría poner en práctica la Caja para el fomento de la edificación.

Para abreviar, diré que se repiten a la letra las disposiciones de la Ley 5,950, que ya se analizaron, como totalmente inadecuadas para obtener la finalidad que se buses, de que lean lo más numerosos posibles los capitales que se destinen a la construcción de viviendas económicas. Para que pueda tener beneficios prácticos una medida como la indicada, deberán reemplazarse las disposiciones mencionadas por una bonificación, por ejemplo, del 470 de las inversiones y autorizar al propietario para percibir una renta líquida no superior al 8%, que en la práctica no resulta elevada para los arrendatarios. Entonces este interés del 12% que por los dos capítulos llega a percibir el inversionista le significa una garantía real y no aparente para los capitales que se destinen a viviendas económicas. Entretanto la Caja con el pago de una suma fija no tiene así necesidad de un control completo de las rentas, percibidas para saber cual es el saldo que debería enterar y el propietario se beneficia legítimamente con la eventual valorización de los inmuebles. Se hizo indicación durante la discusión en la Cámara de Diputados para reemplazar las disposiciones del proyecto por otras que contemplaran los puntos !de vista recién indicados. Sin embargo, parece no se comprendió - a pesar de la experiencia ya acreditada - que mantener la 'garantía' en la forma que se pretende, importa establecer una formula que no tendrá resultado practico alguno para el fomento de la edificación; y e) Exención de contribuciones y otras franquicias.- Como una última medida para obtener la edificación de nuevas viviendas, el proyecto contempla la exención por diez años del pago de contribuciones fiscales, a los terrenos y edificios que se construyan de acuerdo con la ley. Se establecen otras ventajas para el impuesto a la renta y de timbres a los que cooperen en la formal indicada. Para favorecer o reforzar las posibilidades de edificación de nuevas viviendas cabe advertir por última que se autoriza a la Caja de la Habitación país establecer o adquirir fábricas o industrias que se dediquen a la producción o elaboración de materiales de construcción. Podrá también la Caja invertir capitales en sociedades que se formen para los objetos recién indicados. Vemos, por consiguiente, que los medios de acción de que dispondrá la Caja, según el proyecto, son sólo los indicados, y varios de ellos adolecen de defectos o vacíos que será necesario subsanar. Es de esperar que al tiempo de que el Senado conozca el proyecto de reforma se subsanen esos defectos, que en parte pueden haberse debido a la forma precipitada en que, tanto la Comisión de Trabajo como la Cámara misma conoció de la materia con el fin de despacharla durante el período ordinario de sesiones. Por consiguiente, fuera de la necesidad de completar las normas ya analizadas, es del caso señalar que entre los medios de acción de la Caja, faltan varios muy eficaces. La importancia que representaría el hecho de contemplarlos queda acreditada con lo ya estudiado al tratar de la labor realizada por la Caja hasta la fecha. Se trata, concretamente, de que la Caja no queda autorizada para poner en práctica medidas tan eficientes y acreditadas como las que siguen: 1.° La concesión de primas o subsidios a los que edifiquen viviendas económicas. Estas primas serían equivalentes al 15% del valor del terreno y edificio proyectado y se pagarían por mitades, la primera al término de la obra gruesa y la segunda al termino de la construcción. Se prefiere la prima única a las escalonadas, que también se han usado en otros países, para mayor seguridad de los interesados y a fin de evitar suspicacias sobre el cumplimiento posterior que pudiera dar el Fisco. La Caja debería aprobar, a juicio nuestro, los planos y especificaciones de las viviendas proyectadas y suscribiría el respectivo contrato con el solicitante, obligándose al pago de la prima; 2.º La bonificación a todas las entidades particulares que efectúen préstamos para edificación, con el fin de completarles un interés comercial, sea porque sus reglamentos les obligan a redituar sus capitales a no menos del 6%, o porque el mercado general no permite obtener préstamos a más bajo interés. A este respecto, la única bonificación que se ha incorporado es aquella que se pagará a las instituciones de previsión, la cual hemos analizado en el párrafo c). No obstante qué implantación respecto de las Cajas de Previsión es la de mayor importancia, sería, muy conveniente la ampliación de las bonificaciones a todas las entidades que efectúen préstamos, dado que lo común en el país, es la limitación de los créditos y el elevado interés al que no pueden hacer frente las personas de escasos recursos. Hacemos igualmente indicación para que aquellas entidades que habitualmente efectúan préstamos, deban destinar un pequeño porcentaje a créditos para edificación de viviendas económicas, los cuales bonificaría la Caja, con el fin de que los capitales prestados ganen el interés comercial, entretanto los mutuarios se beneficien con uno más bajo; y 3.º No se contempla tampoco la posibilidad de que la Caja otorgue garantía - pera en una forma efectiva y de acuerdo con la realidad económica del país - a las capitales que se inviertan en viviendas populares. Hacemos indicación para que se establezca en la forma ya analizada, una. bonificación del 4 %, que más la renta legal de 8% libre, asegura realmente un interés conveniente, que puede producir efectivamente la destinación de capitales a construcciones económicas, prefiriéndolas a otros negocios lucrativos. En una palabra, faltarían precisamente una serie de aquellas medidas que, tratando en forma adecuada a los capitales de la Economía Privada, los hace participar efectivamente en la campaña de mejoramiento de la habitación popular, y se multiplican los resultados que se busca obtener. Entre las medidas propuestas, podrá decirse que hay alguna que, por su novedad, resulte de difícil aplicación en Chile. Puede ser esto; efectivo; pero, en nada, autoriza esa dificultad eventual para privar a la Caja o de la posibilidad de implantarla, una vez hechos los estudios respectivos y aprobado el sistema por su Consejo, en el cual hay representantes de diversos organismos del Estado. Entretanto, de no contemplarse tales medidas, el proyecto de reforma saldrá incompleto, le faltarán a la Caja los mejores medios de realizar su labor, y la posibilidad de que después se complete la ley con la modificación adecuada, es el peor sistema, por lo engorroso de la tramitación legislativa, como lo esta probando el despacho mismo del proyecto de reforma, que esta pendiente desde 1940. Quedan así analizados los puntos mas importantes de nuestro problema de la habitación popular y precisada la política que deseamos sinceramente se realice con la urgencia que el caso requiere.